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俄羅斯中央與地方政府間財政關系研究
俄羅斯經濟改革和經濟關系的調整尚在進行當中，因而在中央與地方政府間財政關系方面存在諸多問題和矛盾。俄財政部主管政府間財政關系問題的預算間關系司副司長拉夫羅夫等人(2001)認為，俄羅斯政府間財政關系的不良狀況已經嚴重阻礙俄經濟改革進程。他們指出，現行的政府間財政關系體制不能促使地區（即聯邦主體，包括共和國、邊疆區、州、直轄市、自治專區、自治州，相當于中國的省級建制）和地方政府負責任地管理本級財政，也不利于貫徹實行能夠激發經濟活力、發展競爭和支持新建私營企業的經濟政策。因此，正確處理中央財政與地方財政的關系，處理好各級政府之間的財權劃分，仍是俄羅斯面臨的一個重要課題。一、中央與地方政府間財政關系的發展現狀
1991年蘇聯解體，獨立后的俄羅斯進行了以稅制改革和實行預算聯邦制為核心的全面財政體制改革。其中一個重要的方面，就是調整中央與地方政府間的財政關系，解決集權與分權的最佳結合問題。這次改革和調整經歷了不同的發展階段。1993年末至1994年初，俄羅斯開始了建立預算聯邦制的改革。當時，為解決長期存在的政府間財政關系的不規范問題，俄對所有地區都確定統一的聯邦稅提成定額，并規定了更加客觀和所謂透明的財政援助資金分配標準。這些辦法對消除聯邦政府與地方政府之間在財政資金分配問題上的主觀隨意性，規范政府間的財政分配關系，起到了一定的積極作用。但這次改革并沒有始終如一地進行。1996-1998年，俄羅斯地區財政危機加劇，不僅中央與地方政府間財政關系的矛盾更加突出，而且各級財政之間和各地區之間在財政資金分配上的主觀色彩也更加濃厚，地區和地方財政的債務急劇增加。為解決這些問題，俄羅斯政府于1998年7月30日制定并通過了《1999-2001年俄羅斯聯邦預算間關系改革構想》。其要旨是改變聯邦主體財政援助資金的分配辦法，建立聯邦主體新的財政援助機制。接著，1999年又通過了地區財政援助基金轉移支付的新分配辦法，到2001年，俄基本完成地區財政援助基金改革。同時規定，給予聯邦主體的財政援助資金，其基本部分的分配辦法和分配程序由聯邦決定。對于這次改革和新分配辦法的實施，俄政府副總理赫里斯堅科(2000)給以充分肯定。
總的來看，經過10年的改革實踐，俄羅斯中央與地方政府改變了財政體制和財政分配上的集權與分權模式，但財政分權化趨向有時表現得比較明顯，有時則不明顯甚至倒退。有資料顯示，20世紀90年代，俄羅斯地區財政和地方財政收入占國家財政總收入的比重從40%逐漸增加到56%，1999年又降至49%。2000年，這個比重繼續下降，主要是由于出口關稅的增加和稅法的某些變化造成聯邦收入增加。就財政收入的分權化程度而言，俄羅斯與中國以及德國、美國等國接近，超過巴西、印度和墨西哥。而俄在財政支出方面的分權化程度則低于其在財政收入方面的分權化程度，這是由于地區財政和地方財政收入中有一定數量財政援助資金的緣故。1999年，聯邦財政轉移支付占俄聯邦主體聯合財政收入的比重約為15%，而中國和墨西哥等國財政轉移支付占地方財政收入的30%以上（拉夫羅夫，2001）。
總括起來，俄羅斯對中央與地方政府間財政關系的改革與調整，主要采取了兩項重大措施：
（一）按各級政府的職能和權限劃分稅種，調整中央和地方財政的稅收收入
在獨立后的最初幾年，俄羅斯對中央與地方財政在稅收方面的關系進行了調整，對稅種在中央與地方之間做了重新劃分。當時歸聯邦中央政府征收的稅種主要有增值稅、消費稅、企業利潤稅、特別稅、自然人所得稅、關稅、印花稅、道路稅、遺產稅等。歸地方征收的稅種主要有企業財產稅、木材費、自然資源稅、環境污染稅、個人財產稅、土地稅、廣告稅、運輸稅、教育稅、企業注冊費等。盡管從數量上看，歸地方政府征收的稅種并不少，但由于稅收總額不大，稅收收入占地方財政總收入的比重較低，一度引起地方政府的強烈不滿，它們要求擴大對稅收的支配權。迫于地方政府的壓力，俄聯邦中央政府劃出一些稅收給地方：將增值稅收入的20-50%劃給地方；從32%的利潤稅中劃出22%給地方，其中又將12%劃歸州財政，10%劃歸州以下的地方財政；自然人所得稅全部歸地方。但這種劃分的有效期僅為5年。要求地方在5年期內建立自己的稅收體制，這就意味著允許地方政府自行征稅。因此，地方政府在稅收方面的權限較前擴大。
雖然中央政府對地方政府在稅收權限上做了很大讓步，但地方政府越權截留中央稅收的現象仍很嚴重。據有關資料，1993年有30多個聯邦主體截留聯邦稅款，個別地方政府甚至將該地區90%的稅款留為己用。究其原因，地方本位主義和地方民族主義作祟固然是重要因素，但另一方面，地方政府財政困難也是事實。我們認為，根本的原因還有以下三個方面：其一，中央與地方的事權劃分不明確，相應的財權也不甚清楚，因而不僅造成各級政府稅收管理上的模糊和混亂，而且也使地方政府由于稅收權限模糊和稅收管理混亂而有機可乘。其二，雖然當時賦予地方政府自行征稅的權力，但在嚴重經濟危機、生產大滑坡和人民生活水平急劇下降的情況下，在地方課征新稅并非易事。其三，各地區經濟發展不平衡，由于俄在稅收政策上對民族地區和困難地區傾斜不夠，造成這些地區私自截留聯邦中央稅款來平衡地方財政收支。針對上述問題，俄羅斯首先明確了中央與地方的事權和財權，然后采取稅款留成的調節辦法努力平衡地方預算。當時增值稅的35%、利潤稅的66%、消費稅的47%都留給了地方。
1994年以來，俄羅斯在稅收體制上進入了對中央和地方關系進行實質性改革的時期，主要方向是實行分稅制。這一時期，中央政府和地方政府在職能及稅收權限劃分上取得了進展。一方面，規定稅收立法權集中在中央；另一方面，地方擁有一定的稅收管理權限，尤其是聯邦主體的執法機關和代表機關有權規定納入地方財政的那部分稅收的稅率，有權新增稅種。地方政府在財政和稅收領域獨立性的加強，使俄羅斯財政收入再分配向著有利于地方財政的方向發展，地方預算在俄羅斯聯合預算中的比重增加到51%。但1999年1月1日《俄羅斯聯邦稅法典》生效后，情況發生很大變化。首先，稅法典規定要進一步強化聯邦中央政府的稅收立法權，強調稅法典所列稅種清單是詳盡無遺和不可增補的。其次，大大收縮地方政府的稅收權限，規定除稅法典規定的稅種外，不允許各級地方政府自行新增地區稅或地方稅。再次，取消13種地方稅費，縮小地方政府的稅收收入。據俄羅斯政府計算，由于取消了這些稅費，地方財政每年減少收入136億盧布。近幾年俄羅斯地區財政和地方財政的收入結構見表1。
表1 俄羅斯地區財政和地方財政收入結構 ％
1998 1999 2000年1-6月
地區 地方 地區 地方 地區 地方
收入 收入 收入 收入 收入 收入
收入總計 100 100 100 100 100 100
稅收收入 64 64 75 71 76 68
用于分割的稅收 50 52 60 56 58 53
調節稅 30 38 25 42 23 39
其中利潤稅 n.a. 10 n.a. 17 n.a. 15
固定稅 3 12 4 12 4 13
限制最高稅率的稅 17 2 31 2 31 1
其中利潤稅 15 n.a. 20 n.a. 25 n.a.
其他稅 14 12 15 15 18 15
非稅收收入 6 4 6 4 6 4
從其他預算級次 30 32 19 25 18 28
和預算
外基金獲得的進款
資料來源：［俄］《經濟問題》2001年第4期。
（二）按各級政府的職能及權限劃分其支出權限和范圍
在1998年以前，俄羅斯各級政府之間的財政支出權限總的還是缺乏明確劃分的。這種情況無論是在聯邦與聯邦主體權力機構之間，還是在聯邦主體與地方政府之間均不同程度地存在。形式上，俄羅斯為地區和地方政府確定了財政支出權限和范圍，并將對住宅公用事業和運輸業的補貼支出，以及維護地區級道路的支出都固定給了地方。此外，地方政府與聯邦中央政府之間對教育、衛生、社會政策和經濟補貼等共同性支出的撥款責任也做了劃分。但俄羅斯聯邦政府在把支出責任及義務劃定給各級財政時，并不為其提供自主確定財政規模和財政撥款的實際權利。由此看來，俄地方財政大部分支出的規模和結構仍由聯邦政府實行硬性調節。而且在20世紀90年代，根據相關的聯邦法規，聯邦政府通常將沒有收入來源做保證的很大一部分支出責任及義務交由地區財政和地方財政承擔。因此，俄羅斯各級財政支出權限劃分不明確不合理的基本問題尚未徹底解決。這方面的問題甚至在20世紀90年代后半期表現得更加突出（拉夫羅夫，2001）。
已經生效的預算法典雖然對固定財政支出權限和責任問題做了明確規定，但距離中央與地方政府間財政關系的改革目標尚有一定差距。更準確些說，預算法典只是對聯邦主體和地方政府增加財政支出規定了限制措施。強調各聯邦主體和地方政府無權在一個財政年度內通過關于財政支出增加或其他財政級次收入減少的決議，即各級地方政府的財政支出權限和責任只能限定在聯邦法律規定的范圍內，不能自行加以變更。此外，雖然早在預算法典生效前的1999年，俄財政部就對規定各級政府財政支出義務和權限的有關法規進行了清理，并提出劃定聯邦財政、地區財政和地方財政支出權限的基本方案，但聯邦法規規定地區財政和地方財政要承擔沒有撥款來源做保證的各種義務，仍是造成各級地方財政收支長期不平衡的基本原因，也是政府間財政關系改革的主要障礙。有資料表明，1999年僅一些最大的不撥給資金的“聯邦政府委托項目”，就約占GDP的8%，即相當于地區自有收入的60%。
綜上所述，由于俄羅斯中央與地方政府間的財政職能界定不清，支出責任劃分不甚明確或不具體，一方面容易造成聯邦中央政府支出責任的轉移和重新分配，形成對地方財政的“攤派”，扭曲中央政府與地方各級政府的財政支出責任；另一方面又促使地方政府同中央政府在財政收支問題上討價還價，從中不斷攫取地方經濟利益。更有甚者，俄羅斯政府間財政支出責任劃分的不清晰或不具體，與政府間財政收入的明確劃分形成了尖銳的矛盾和強烈的對比。在這種情況下，聯邦政府既框定中央與地方各級政府的財政收入，又限制地方政府根據自己需要而進行的財政支出，而中央政府的財政支出責任可以隨時轉移給地方，從而加重地方政府的財政支出壓力。
二、中央與地方政府間財政關系的兩大特點
（一）實行分稅制
1994年后，俄的分稅制改革取得較大進展，實行分稅制成為俄羅斯處理各級政府稅收權限問題的重要手段。分稅制實際上可分為兩種類型：徹底的分稅制和適度的分稅制。所謂徹底的分稅制，其主要特點是只設中央稅和地方稅，不設共享稅，而且中央政府和地方政府在稅收立法、稅收征管等方面的權限及責任完全分開。它們各自根據本級財政的實際需要和實際可能獨立確定稅費的征收，稅收收入也全部納入本級財政。所謂適度的分稅制，其主要特點是既設中央稅和地方稅，也設共享稅，而且稅收立法權集中在中央。聯邦中央政府規定明確且詳盡無遺的各種稅費清單，但地方政府有權在法律規定的范圍內設立一些具體稅種，具有一定的稅收管理權限。
從1999年1月1日《俄羅斯聯邦稅法典》生效前的情況看，俄實行的是適度分稅制。這種分稅制的最大特點，是聯邦中央集中了稅收立法權，而且明確規定了中央和地方的稅收管理權限及應征收的稅種，地方政府在稅收上享有一定的自主權利。稅法典生效后，俄在中央與地方政府間稅收權限的劃分問題上有一些新的變化。目前實行的既不是徹底的分稅制，也不是適度的分稅制，與二者均相區別。實際上，中央政府在稅收上仍實行集權，稅收的立法包括征收的稅種、稅率、征稅條件和怎樣分配，都由中央政府統一制定。具體的稅收條例、法令由國家財政部和國家稅務總局制定，地方政府只能按中央政府的稅收政策法令執行，無權各行其是。但劃入地方預算的那部分稅收的稅率可由地方政府來確定，中央政府則對地方政府規定的稅率總規模加以限定。例如，利潤稅是聯邦稅，該稅的設立和征收辦法由聯邦中央法律做出規定，而聯邦主體只能對該稅劃入本級地區財政的那部分改變稅率。盡管這樣會減少地方政府在稅收政策上的權限，但能使國家在全國范圍內實行一貫的稅收政策。此外，根據需要，俄在稅收的劃分上也表現出一定的靈活性。
（二）實行財政轉移支付制度
在俄羅斯獨立后的最初幾年，財政體制和政府間財政關系改革的重點之一，是解決中央與地方政府間的稅收劃分或稅收分享問題。至于政府間的財政轉移支付制度，沒有受到應有的重視，因而其在俄財
政體制中發揮的作用十分有限。即使聯邦政府向地區級政府提供一定數量的財政援助，其規模和分配方向均帶有隨意性，即缺少轉移支付的法律基礎和制度保證。自1994年起，俄羅斯對財政援助制度不斷進行調整，以“拉平各地區的預算條件”。為此，將需要財政援助的地區劃分為接受“一般援助”的地區和接受“特別援助”的地區，并確定兩類地區所需的兩種規模不同的財政援助數額。在此基礎上，中央政府對財政收入低于平均水平的地區按所劃定的標準提供“一般援助”或“特別援助”，以使各受援地區的財政收入水平與俄全國的平均水平接近。有資料顯示，1994年，為實行財政轉移支付制度，籌措財政援助資金，俄聯邦中央政府將來自增值稅分享收入的16%用于建立財政援助基金。用這筆資金和來自其他渠道的資金向58個地區級政府提供了“一般援助”，另對23個地區級政府提供了“特別援助”。1995年，用于建立財政援助基金的資金已占聯邦中央政府增值稅分享收入的27%，約相當于增值稅收入總額的20%（伯德等，2001，中譯本）。盡管如此，當時用于轉移支付的財政援助基金仍遠遠不能滿足需要。而且，這種轉移支付制度對各受援地區的經濟發展和各級地方政府的經濟行為產生的刺激作用，遠不像聯邦中央政府所期待的那樣明顯。
為扭轉不利局面，俄政府于1998年7月30日通過了關于1999-2001年預算之間關系改革構想的第860號決議。該決議規定要改變對聯邦主體財政援助資金的分配方法，拉平各地區的財政資金保證條件，執行各聯邦主體在聯邦財政面前的平等原則，并在各地區實行合理的財政政策。與此相適應，俄羅斯開始調整各級財政之間的收支劃分，減少地區財政和地方財政的債務，試圖消除中央和地區之間在稅收及財政關系方面存在的隨意性以及“個別問題個別處理”的不正常現象。此后，俄政府2001年8月15日的第584號決議又批準了至2005年的預算聯邦制發展綱要。該綱要的主旨是保證地區財政和地方財政收入來源的穩定，明確劃分各級財政的支出和收入權限，對用于各地區的財政援助資金實行新的分配辦法，保證地區和地方政府的財政獨立性和責任，支持地區的經濟發展。俄羅斯在編制2001年聯邦預算時，就采用了1999-2001年預算之間關系改革構想提出的對聯邦主體財政援助資金的分配方法。
應當指出，直到目前，俄羅斯財政轉移支付制度本身以及轉移支付的核算方法仍是不完善的。相當一部分財政援助資金未經預算批準就進行分配。雖然自1999年實行財政轉移支付的新機制和新方法后出現了某些積極的變化，但有專家認為，新方法也存在一定的缺陷，包括：(1)預算調節的范圍過大；(2)對聯邦主體的同一預算需要多渠道撥款；(3)在政府間財政關系上依然存在著“個別問題個別處理”的情況；(4)對地區的財政支持缺乏明確的目的性；(5)確定財政轉移支付的過程與進行的改革缺乏相互聯系等（古謝夫等，2001）。雖然俄政府通過的1999-2001年預算之間關系改革構想試圖解決這些矛盾，而且強調不能把財政之間的關系僅僅理解為是來自聯邦政府的財政援助，但上述問題和矛盾并未得以消除。不僅如此，由于聯邦政府每年都改變提給地方財政的聯邦調節稅提成定額，因而無法保證劃歸地方的聯邦調節稅基礎定額的穩定。
三、中央與地方政府間財政關系的完善與發展趨勢
《至2005年俄羅斯聯邦預算聯邦制發展綱要》指出：“俄羅斯形成的預算之間關系體系，雖然在90年代進行了改革，但仍不符合預算聯邦制的基本原則，不符合國家長期發展戰略的要求”。該發展綱要指出了俄羅斯中央與地方政府間現行財政關系體系的主要缺陷：(1)由聯邦中央政府各類法規嚴格規定的聯邦主體和地方政府的稅收預算權限極其有限；(2)地區財政和地方財政負擔過重，聯邦中央政府往往讓其承擔過重的責任和義務，但又不提供相應的撥款來源做保證；(3)對地區財政和地方財政基本支出部分的集中性規定過于嚴格；(4)依靠聯邦稅收提成而形成的地區財政收入比重過高；(5)地區財政和地方財政過分依賴于每年規定的聯邦稅收分割比例；(6)地區財政和地方財政的透明度不夠；(7)沒有從法律上明確固定拉平預算條件的方法。這些問題導致財政資金的無效使用，加大了各地區間的比例失調，加劇社會和政治緊張局勢（阿利穆爾扎耶夫等，2001）。
我們認為，上述問題的癥結，一是各級政府之間的支出權限缺乏明確劃分，這在中央與地區之間以及地區級政府與其下屬的地方政府之間均不同程度地存在。二是聯邦中央財政的轉移支付沒有發揮應有的作用，從而使各地區之間的社會經濟差距繼續拉大。三是聯邦中央財政與地區財政之間的收入分配問題沒有得到很好解決；四是沒有根本解決地區財政與地方財政之間的相互關系問題。聯邦主體與地方之間的財政關系實際上完全由聯邦主體的法規決定并進行調節，聯邦中央政府法規的作用反而很小。正是由于以上諸多問題的存在，《至2005年俄羅斯聯邦預算聯邦制發展綱要》提出，必須在俄羅斯中期發展總戰略目標內，開始新一輪的政府間財政關系體系的改革。
實際上，近幾年來，俄羅斯許多專家學者對中央與地方政府間財政關系及其改革問題進行了大量研究。許多專家學者主張，在俄羅斯目前的情況下，必須堅持中央政府對稅收的集權管理，一切稅收立法和規定均由中央政府制定。他們認為，中央和地方政府在稅收立法和稅收管理方面各自完全獨立的徹底分稅制，并不適合俄羅斯。在稅收政策問題上賦予地方政府更大的權利目前尚不合時宜。因為：第一，在向市場經濟過渡的經濟轉軌時期，必須將影響經濟的杠桿重要集中在聯邦中央政府手中。在俄羅斯現實條件下，各級地方政府在稅收領域的很大獨立性必然會破壞全國范圍內經濟政策的統一。第二，絕大部分地方政府尚不善于正確利用為它們提供的獨立經濟權限。在經濟轉軌時期，中央政府應循序漸進地使地方政府適應新的經濟條件。第三，地方政府試圖在稅收政策上最大限度地考慮本地的具體特點和特殊性，這樣容易使它們為滿足地方利益而犧牲國家利益。第四，從維護俄羅斯國家體制，保障國家安全的角度出發，也應該限制地方政府的稅收獨立性。國家必須將足夠的財力集中在自己手里。只有這樣，聯邦中央政府才能握有管理國家經濟的主動權。前蘇聯和俄羅斯的教訓都證明，搞地方分裂一般都首先從要求經濟上更大的獨立性開始；然后逐漸減少國家財政的提成；接下來便將全部稅收納入自己的地方財政，只把固定款項提成給國家財政；再后來就連這些提成款項也以種種借口縮減并很快被地方政府全部截留。因此，從保護俄羅斯的國家整體利益出發，在稅收領域向地方政府提供較大的權限是不適宜的（萊溫，1997）。
誠然，以上只是一家之言或是一部分專家學者有代表性的觀點。而據我們對所掌握資料的綜合分析，俄羅斯今后對中央與地方政府間財政關系的調整和改革將以預算聯邦制為基礎進行，其基本發展趨勢和方向主要有以下幾個方面：
第一，調整預算結構，達到財政體制的真正分權化。目前，俄羅斯聯邦聯合預算稅收收入的近一半，以及約60%的非利息支出均集中于地區和地方預算。從這兩個數字看，俄羅斯財政體制的分權化程度似乎已經很高。但如上所述，由于地方政府要承擔大量不給撥款的“聯邦政府委托項目”和其他攤派任務，而地方財政收入除一些地方稅費外主要來自于
聯邦稅收提成和財政援助資金，收入的總規模有限，因而地方財政收入與支出之間往往出現很大的不平衡。財政體制的分權化程度也因此而大打折扣。因此，重新調整預算結構，真正實現財政體制的分權化，是今后俄羅斯調整和改革中央與地方政府間財政關系的首要任務之一。俄羅斯有關專家也指出，俄目前實施的預算綱領以及現行預算結構不能保證聯邦中央與預算過程的所有參加者利益的結合，不能保證他們相互權力和責任的統一。因此，應當將改革預算體制的重點集中在預算體制的分權化原則上，以便使地區和地方政府最大限度地充分利用本地區現有的稅收潛力（古謝夫等，2001）。
調整預算結構和實現財政體制分權化，“首先要求在區域劃分的基礎上形成能夠實現居民地方自治權的這樣一種權利、資源和義務分配體制。……必須保證完成國家對居民的義務，并實質性地擴大歸地方政權機關管轄的范圍。……為此，至2005年的預算聯邦制發展綱要建議將地方自治劃分為兩個層次：與地區的區域行政區劃相一致的大城市和大區一級；更低層次的市鎮（馬克西莫娃，2001）”。誠然，通過調整預算結構真正擴大地方自治權并實現財政體制的分權化，并不意味著目前就要大大削弱聯邦中央財政。恰恰相反，就俄羅斯情況而言，在擴大地方自治權的同時，短期內甚至還可能會增加聯邦財政的相對規模。這是因為：一方面，目前由地方財政承擔的相當大的一部分居民社會保障支出，可能改由聯邦財政承擔并進行更有效管理；另一方面，既然地區財政和地方財政承擔沒有撥款來源做保證的各種義務尤其是“聯邦政府委托項目”，是造成各級地方財政收支長期不平衡的重要原因，那么縮減或者是將這類委托項目的財政責任轉給聯邦中央，會有利于這些項目的優化，但同時也會增加聯邦財政支出。當然，從長遠看，隨著俄羅斯中央與地方政府間財政關系調整和改革的深入，如果保證地方財政獨立性和財政責任的機制真正得以建立，各地區發展不平衡的差距縮小，俄聯合預算中地方預算所占的比重會不斷增加，而聯邦預算的比重則會逐漸下降。這是一個總的發展趨勢。
第二，完善和改進財政支出權限的劃分。多年來，財政支出權限劃分上存在的缺陷一直是困擾俄羅斯中央與地方政府間財政關系的一個“痛點”，因而關于財政支出權限劃分問題的爭論也一直沒有停止過。鑒于此，《至2005年俄羅斯聯邦預算聯邦制發展綱要》規定，應當將“支出權限”這一概念以法律形式明確固定下來，并在兼顧地區協調一致性、考慮外部效應、地區差別和規模效益等原則的基礎上，確定各級財政支出撥款的總方向。俄許多政府官員和專家學者也極力主張擴大地方政府的財政支出權限。他們認為，一方面要將中央與地方政府的所謂“共同”支出范圍縮減到最低限度，另一方面又必須詳細地劃分中央與地方財政之間的支出責任。為此，應當對已經生效的預算法典做相應的修改，包括：不僅要明確劃分各財政級次之間的支出責任和范圍，而且要保證地方政府獨立確定地方性支出的規模、結構和撥款方式的權限（拉夫羅夫等，2001；赫里斯堅科，2000）。
在財政支出權限和責任的劃分問題上，俄有關方面以及專家學者達成的另一個基本共識，是今后必須采取有力措施，使地方財政擺脫沒有撥款來源做保證的“聯邦政府委托項目”的沉重負擔。禁止以任何法律和法規等形式向地方財政攤派超過其權限范圍的追加支出。對用于居民社會保障支出的聯邦委托項目，可以采取兩個方案：一是由聯邦財政直接撥款；二是由聯邦財政向地方財政提供專項補助金。第二個方案雖然能夠調動地方積極性并發揮地方的優勢，但最主要的問題是容易導致地方財政竭力從中央得到更多的專項補助金，為地方攫取經濟利益。實踐也證明，第二個方案弊端較多。因此，第一個方案應是今后俄羅斯完善財政支出權限劃分的首選。此外，普京在2001年總統預算咨文中還提出，2002年和以后幾年俄將繼續縮減提供給聯邦主體用于實施聯邦社會法律的專項財政援助，并免除地方財政承擔的對聯邦組織和機構的撥款義務。
第三，進一步界定并劃分稅收權限和收入來源。俄羅斯預算法典雖然確定了地方財政的獨立性原則，明確了地方政府在形成收入和實現支出方面的權力，但并沒有詳細規定地方財政自有收入的具體名目以及自有收入規模和收入來源，從而保證地方財政自有收入達到能夠滿足最低社會需要的應有水平。更何況，大部分地方財政收入是依靠聯邦和聯邦主體的財政援助資金以及聯邦與地區調節稅稅收提成形成的。在這種情況下，如果地方財政沒有屬于自己的真實的自有收入來源，就談不上地方政府在解決地方問題上的任何獨立權限。而且，為了能夠得到財政援助資金，地方政府往往不得不按國家政權機關的指令或意圖來改變自己解決地方問題的政策。再則，由于稅法和預算法每年都要進行修改，導致經常削弱地方財政的收入基礎甚至造成地方財政收入來源的喪失。為克服這些弊端，進一步界定并劃分地方財政的稅收權限和收入來源勢在必行。
其一，根據普京在2001年總統預算咨文中提出的要求，今后必須保證地方財政收入來源的穩定性，主要保障措施，是將自然人收入稅進款、總收入稅、自然資源使用費，以及相當一部分利潤稅收入長期固定給地方財政。而從長遠看，地方稅費應當成為形成俄羅斯地方財政自有收入來源的基礎。鑒于此，應當將那些能夠保證地方政府有穩定地方財政收入的稅收固定給地方財政，這對地方是有重要意義的。與此相關，俄羅斯許多專家學者建議要對稅法典以及其他聯邦稅法進行修改和補充，以便對一系列稅費做有利于地方財政的再分配。俄羅斯國家杜馬地方自治問題委員會主席莫克雷(2001)建議，將稅法典第一部分中列為聯邦主體稅的企業財產稅、不動產稅、總收入稅，也歸入地方稅。土地稅則應當全部列入地方財政。
其二，放棄長期以來一直實行的在各財政級次之間分割稅收收入的原則，特別是不再將稅收劃分為自有稅、固定稅和調節稅。所有的稅收收入不再以固定稅和調節稅等形式分割給各級財政。最終達到聯邦稅收入全部納入聯邦財政；地方稅收入全部歸地區財政；地方稅收入則完全列入地方財政，并將這些稅收權限以法律形式固定下來。同時，在實質性擴大地方政府稅收權限的條件下，將來按“一稅一預算”的原則劃分稅收收入，并以此作為劃分各級財政收入的終極目標。不僅如此，稅收權限和收入來源將以注重穩定性、經濟效益、稅基的地區機動性、社會公正和財政責任等原則為基礎，在各級財政之間進行明確劃分。
第四，拉平預算條件。在2001年總統預算咨文中普京指出，應當著手建立有助于在地區實行經濟和預算改革的財政機制，繼續完善拉平預算條件的方法，并在法律上固定這種方法的基本原則。據分析，今后一個時期俄羅斯拉平各地區預算條件的主要方法，仍是通過建立財政援助基金的形式，由聯邦中央財政向各聯邦主體提供財政幫助。只不過是要從各地區的稅收潛力出發，采取有利于拉平各地區預算保障條件的新的分配辦法。而且，財政援助基金的形成和分配方法，將由聯邦法規和國家中期財政計劃加以確定。
第五，完善相關法律法規。俄專家學者一致認為，俄羅斯中央與地方政府間財政關系的鞏固與發展必須建立在堅實的法律基礎之上，應從法律上確保各地區和地方的自主權，明確劃分它們的稅收和支出權限。但實踐證明，俄在這方面的法律法規并不健全。目前，俄羅斯已經通過的聯邦法律包括：《俄羅斯聯邦地方自治組織的總原則法
》、《俄羅斯聯邦地方自治的財政基礎法》、《俄羅斯聯邦預算法典》和《俄羅斯聯邦稅法典》等。今后還可能通過一些與完善中央與地方政府間財政關系有關的重要聯邦法規，如《賦予地方自治機構以國家某些權限的總原則法》、《國家最低社會標準法》等（莫克雷，2001）。
四、結論
1.正確處理中央與地方政府間財政關系問題，是處于經濟轉軌時期的俄羅斯面臨的重大課題之一。由于向市場經濟轉型，中央與地方政府間的財政關系以及財政資金的形成和使用條件均發生了明顯變化。在這種情況下，預算聯邦制問題以及聯邦政府與地方政府之間在劃分財政稅收權限、劃分支出和收入等方面的關系問題，具有越來越重要的意義。如果各級政府之間的財政分配關系不能得以有效界定并不斷加以完善，俄地方自治的財政基礎也就難以鞏固。這是促使俄羅斯為適應變化了的條件而對中央與地方政府間財政分配關系進行調整和改革的重要原因之一。
2.為促進國家宏觀經濟的穩定和發展以及保持經濟政策的連續性，一方面，中央政府應當在稅收的劃分和財政支出的安排上真正建立起自己的財政權威；另一方面，又必須建立一個有效運行的中央與地方政府間財政關系體系，特別是建立有法律保證的政府間財政收支責任劃分體系。
3.俄羅斯中央與地方政府間財政關系調整與改革的最終目的，是為了提高效益、加強財政預算責任和保證地區間的公平與公正。要達到這一目標，最直接的方法是放棄聯邦中央對地方財政收支的調節。但由于俄各地區之間的財政保證程度存在著巨大差異，加之受財政管理體制集中化傳統根深蒂固的影響等原因，聯邦政府還應當擁有比較廣泛的財政權限，包括在拉平預算保證條件并對地方實行的財政稅收政策施加影響方面的權限。因此，財政資金的相對集中化與財政權限的分權化原則并重，仍將是俄羅斯今后一個時期調整和改革中央與地方政府間財政關系的基本點。
【參考文獻】
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