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公共財政框架下建立健全地方財政監督體系的研究
公共財政框架下建立健全地方財政監督體系的研究*市財政局地方財政監督課題組
當前，財政改革正向縱深方向快速推進和拓展，而與之相配套的財政運行機制卻還沒及時得到健全和完善，財政制度的建設明顯“滯鈍”于改革步伐的“弊端”已在不少的地方及不少的方面都暴露和凸顯了出來，并已成了影響和阻礙財政改革進一步深化、發展的主要癥結，甚至于障礙，特別是在地方財政監督體系中占主導地位的預算編制、執行與監督三者職能之間的關系問題，如何“擺布”才能使他們既相互分離牽制，而又保持協調一致的綜治合力，是關系到財政改革措施如何才能最大限度地發揮和提升改革成果的關健所在。對此，我們選擇建立健全財政監督體系，特別是財政預算編制、執行、監督職能之間的制衡關系進行研究和探討，旨在通過淺薄的觀點，引起大家對這一問題的重視和關注，從而起到推進財政改革，規范財政行為，保障財政改革成果的目的和效果。
一、建立健全地方財政監督體系的“現實意義”
大家都很清楚，研究和探討地方財政監督體系，特別是財政預算編制、執行、監督職能之間的制衡關系問題，是提高財政工作運行效率、規范財政行為、提升財政工作整體合力的關健舉措，對解決財政預算編制中的一些不規范行為、防范預算執行中的一些苗頭或傾向性問題等，都具有較強的針對性和現實意義。
=、實際工作中，有些預算編制機構對其年初編制的預算，經常發生“調整”現象，“追加”也較為頻繁，且缺乏應有的透明度，從而使得財政資金的使用變相地逃避了嚴格的預算監督，同時也使得預算的編制因此而喪失了嚴肅性和原則性。從財政預算的編制過程來看，不僅有《預算法》及國家各項任務、方針、政策的約束，而且又有完善嚴格的“兩上兩下”編制操作程序，同時，編制的預算還得通過同級人大機關的審查通過，可見，財政預算的編制過程是相當嚴格的，更是公開而透明的，可以這么說，在預算編制階段，財政預算編制部門基本上用的是同一把刀子，使的是同一把尺子，財政預算“一碗水”端得是比較公平的，各個預算單位也是比較心服口服的。可這公平合理的預算在其執行過程中，卻常常會出現各種“問題”，有的預算單位以各種理由為借口，不是“打報告”，就是找關系，千方百計地要求“追加”預算，或“調整”預算支出的規模或用途等，并且，不少的“追加”預算，其操作人員的范圍很小，人大部門也不清楚，其他相關的兄弟部門更是一無所知，透明度較低，這種形式的追加預算，從縱向上講，使財政預算編制喪失了嚴肅性，從橫向上講，使財政預算失去了公平合理。在有些地方，靠這種“追加”預算等措施來變相調整年初預算，以逃避人大等部門監督的現象較為普遍，不對其加以規范和制約，將會嚴重地影響到地方財政部門的形象。
=、財政預算在執行中，有的隨意性很強，擅自或變相調整支出項目，有的在發現年初編制的預算偏離了實際，卻又不及時建議或要求調整預算而仍教條地執行等等，從而導致財政預算的執行喪失了原定的目的和宗旨，迫切需要加以全面地規范。財政預算一經批復就具有法律約束力，要求預算單位必須要嚴格地遵守執行，可在實際工作中，卻有一些預算單位采取“偷梁換柱”等手段，變相調整其支出項目，如，財政預算安排其采購電腦等必備辦公設備的，預算單位卻在具體的采購活動中，與供應商“串謀”采購空調設備等；有的預算單位將其征收的行政性收費等，擅自放入私設的銀行賬戶中，以截留或挪用；有的預算單位在其預算執行過程中，明知財政預算執行的前提條件發生變化，卻不及時向財政部門反饋信息情況，不提出修定預算的建議等等，導致該追加預算的，不根據實際情況要求追加，該削減或停止執行的預算卻在繼續浪費等等，從而使得財政預算的執行達不到應有的目的和效果，喪失了預算的經濟發展功能。
=、不少地方的財政監督職能，其目的和宗旨不夠科學明了，責任不夠強化，就事認事或甚至于任務式的監督現象比較普遍，從而導致財政監督職能弱化或錯位，事前防范、事中監控功能幾乎喪失殆盡，對此迫切需要加以充分、全面和徹底地發揮。在實際工作中，我們查閱了不少的地區有財政檢查報告，結果發現不少的檢查結論都是針對具體違紀問題提出的，很少有針對預算編制不夠科學合理的，或預算執行進度上存在問題的等等，如有的地區僅對不少被查單位將費用掛列暫付款的問題提出了整改意見，卻從未分析其中的實質性成因，是財政預算編制得太緊而不切實際呢，還是預算單位亂花濫支，不能嚴肅執行預算開支標準而浪費了財政資金呢？等等，對這些實質性的分析不夠，從而使得實施財政檢查的目的是為了檢查而檢查，而與財政預算的編制、執行等相對獨立了起來，相互之間缺乏應有的依存監督關系，結果造成了財政職能行使的效率大打折扣，財政監督為財政資金保駕護航的功能也無法發揮出來。
=、在不少的地方，其財政預算的編制、執行、監督三塊職能之間有時缺乏相互溝通的合力，有時缺乏相互分離的制約力度，從而導致財政工作的整體運行效果處于低效、混亂的無序狀態。任何一項財政職能的行使都應圍繞財政服務于經濟的大局開展，只不過是每項職能的行使都是從各自不同的角度去發揮其作用和效果的，因而，財政職能的行使，必須要有一個整體的“合力”，以協調管理所有財政職能，否則，財政職能的行使，不但漫無目標，沒有方向性，還很容易滋生舞弊行為等等。如，有些地方的預算編制部門，在其編制財政預算時，變相拒絕預算執行機構的參與，而自己卻又不知預算單位的實際情況等，從而導致預算編制不切實際；同樣，有的預算編制機構，自己編制預算，自己又管理預算的執行，同時又實施事后監督等，從而使財政職能的行使混雜在一起，不但責任不清，喪失了責任感，又容易導致各種暗箱操作等舞弊行為的發生，從而影響財政職能的公正行使。
二、建立健全財政監督體系的“基本切入點”
=、從明晰和分離財政職能的角度上去健全財政監督體系，要以財政監督去制衡財政預算的編制與執行。對任何部門來說，因其職責范圍很廣，只有明確劃分各個內設機構的職能才能使各個環節之間形成相互監督的牽制力。就拿財政預算職能來說，其編制、執行、監督職能由一個機構也能完成，由兩個機構實施也行，由多個機構分別運作也可，但，若由一個機構去操作，我們雖不能肯定地說行使這些職能滋生腐敗或違紀問題，不過，職能不清，或交叉行使，不但無法提高工作效率，也難以明確責任，更無法達到規范財政行為的弊端是明顯的，因此，在具體的工作中，首先要將財政預算的編制職能完全分離于執行管理機構，同時，對財政預算的監督職能也要集中行使，這樣，明確由三個專設機構分別行使這三塊職能，要求三者之間必須相互獨立和分離，不得既管理預算執行，又同時行使監督權，也不得既編制預算，又同時核審監督其編制等等。同時，將這些職能由專職機構去行使，還可以充分發揮專職職能機構專項從事于本職工作能力，更便于他們集中精力發揮專長，充分提高工作效率和服務質量。
=、從完善內部控制管理制度入手，去研究完善財政監督體系的新思路，以切實增強預算編制、執行、監督職能之間制衡關系。研究“制衡”問題，其實質就是研究有關職能行使時的內部牽制監督制度問題。因此，我們探討財政預算編制、執行、監督職能之間的制衡關系問題，一個最有效、最明顯的思路就是從完善內部控制管理制度出發，找出三者職能之間的內在牽制環節，同時明確各職能機構相互配合協調的責任和義務。具體來說，預算的編制必須要有預算執行管理機構的參與，同時，還離不開監督機構的事中監督，以增強預算編制的公正性和透明度。對預算執行機構來說，必須要以既定的預算為依據，不能過分強調客觀原因而隨意否定預算編制的科學合理性。而對監督機構來說，必須要以財經法律法規為依據，必須要有明確的服務于預算編制與執行的目標和任務，不能獨立于預算編制與執行職能以外，所有這些職能之間的相互關系都應“升華”為制度規定，以便強制其執行到位。
=、從規范行政行為、推進政務公開的角度去促進預算編制、執行與監督職能之間的制衡關系，以完善財政監督體系。對任何一項行政行為來說，公開透明是增進各個辦事環節之間的牽制力度，提高辦事工作公正性的重要舉措。財政工作更是如此，只要推進財政政務公開，就能有效地保持和促進預算編制、執行、監督職能之間的相互牽制。具體來說，對預算的編制職能，其編制的法律法規、方針政策等依據必須要明確，其指標編制的標準、測算的依據等必須要公開，預算編制的程序、核心步驟環節等必須要透明，預算編制的結果必須要公示，并接受社會各界的評議和監督等。對預算的執行來說，預算資金的支付進度、預算單位的資金使用情況、財政資金的使用效率等必須要定期地公開。而對財政監督職能來說，其執法結果必須要透明，以防執法標準不統一、查處力度不一致等。只有這樣對預算資金的各個周轉與使用環節進行全程的公示、監督，才能有效地促進預算編制、執行、監督職能之間自覺形成一種相互牽制的協調配合機制，才能避免和遏制各種暗箱操作行為。
=、從保持共產黨員先進性的要求出發，增強預算編制、執行與監督職能之間的制衡關系，健全財政監督體系。日前，全國各地、各部門都在深入開展聲勢浩大的“保持黨員先進性”活動，黨員的先進性明確要求，每位黨員干部一是要時刻保持“廉潔自律”的先進性，這就要求財政干部必須要在財政工作中切實增強抵制不正之風的能力，堅持做到在不義之財面前不動心，在親情面前不動搖，在政策面前不變通。二是要突出保持“愛崗敬業”的先進性，在本職崗位工作上盡心盡力、盡職盡責，吃苦耐勞，不計較個人得失，并樂于奉獻。三是要突出保持“客觀公正”的先進性，要公平正直，沒有偏袒，工作中既不得攙雜個人的主觀意愿，也不能被他人的意見所左右。四是要突出保持“堅持原則”的先進性，嚴格遵守和執行各項財經法律規章制度。五是要突出保持“主動接受監督”的先進性，確保把人民賦予的權力全部用于為人民謀利益上，自覺地、虛心地接受來自于各有關方面的評議和監督，只有這樣主動接受牽制、主動接受監督，才能達到防范和遏制濫用職權、徇私舞弊等行為的發生。
=、從財政業務流程上去完善財政監督體系，特別是預算編制、執行與監督職能之間的制衡關系問題。從財政業務上來看，預算的編制、執行與監督職能是財政工作中聯系得比較緊密的，更是不可分割的有機整體，同時，在職能行使上，預算的編制與執行職能還有一定的次序性和連續性，先編制，后執行；而他們與監督職能之間也都有一定的相容性，有事前監督，也有事中監督等，因此，從財政業務的流程上去分析他們之間的牽制環節，更能找出制衡預算編制、執行、監督職能之間的實質性措施。
三、建立健全財政監督體系根本措施
在實際工作中，研究財政監督體系的途徑渠道、方法方式、措施手段等還有很多，我們在此僅對其中最基本的措施作一些浮淺的探討，以拋磚引玉。
=、財政監督職能的行使必須要有明確的目標宗旨，必須要落實其通過檢查對預算編制質量提出校正建議的責任，同時，明確其對預算執行情況進行跟蹤監管，并定期進行“預警”分析的義務。財政部門任何機構的設置都必須要圍繞財政的職能，為提高財政工作效率服務，作為財政部門的專職監督檢查機構，也不應例外，如檢查職能僅僅局限于為了查處幾個單位或問題，就將喪失其存在的意義和價值，必須要為提高財政工作運行效率服務，為財政資金的安全完整保駕護航。具體來說：
一是要明確財政監督機構對已執行的預算的編制質量提出客觀評價，以為下一財政年度的預算編制提供決策和參照依據。財政預算都是編制人員通過和根據預算單位實際情況而編制出來的，不可能對預算單位方方面面的情況考慮得全面、徹底，因而，在其具體的執行過程中，總會不可避免地產生一些輕微的“不切”實際的情況，而自己編制出來的預算，自己更是難以發現其中可能存在的重大問題或弊端，這就需要我們的財政監督檢查機構通過其檢查活動去發現問題、分析問題，并提出解決問題的方案等等，以使以后的財政預算編制過程中，能盡量考慮到所發現的問題，這個責任就必須要作為檢查機構的重要職能，予以落實。
二是要明確財政監督機構對預算執行情況的信息反饋責任。財政預算在其執行中，是否超計劃、超序時撥款，是否存在超范圍和超標準開支使用，是否專款專用，是否浪費、挪用，是否達到規定使用效益和效率等，必須要進行必要的事中檢查和監督，通過對照財政預算總結其執行情況，分析其變化趨勢，從而起到一定的事前“預警”作用，從而為事中采取進一步的控制措施，避免預算執行的結果突破年初預算或避免釀成難以挽回的損失等，而這個重任同樣要落實給專職檢查機構去行使，一方面有利于預算執行機構在平時能夠認真去管理預算的執行；另一方面給監督檢查工作施加壓力，提高其監督工作效率。
=、財政預算的編制必須要主動邀請執行機構參與，并接受他們的建議或意見，同時，還要接受專職監督機構的事前監督評審。我們知道，財政預算是地方政府為了滿足公共支出需要，而有計劃地籌集和分配財政資金的一項重要經濟活動，財政預算一經各地人大部門的討論通過，即具有法律效應，因而，財政預算制定得是否科學合理，是否客觀公正就直接關系到財經政策的貫徹和執行，關系到地方經濟的發展政策的貫徹實施，關系到經濟和社會的順利發展及人民群眾生活水平的改善和提高等等，為此，必須要對財政預算編制實時進行全方位的監督，以確保其能夠發揮和體現出政府的經濟管理職能，具體來說：
一是對財政預算的編制依據要進行必要的方向性審查，以確保其符合各有關政策規定。財政預算的編制實質，就是要根據政府制定的經濟發展目標和目的而集中籌集和分配財政資金，必須要充分體現人民群眾的利益，因此，預算的編制首先必須要符合國家的各項方針、政策，符合財經法規的要求，堅持合法合理地“取之于民”，高效快捷地“用之于民”的指導原則，既不能違反規定亂收稅費，也不能不應收盡收；既不能不顧經濟發展束手束腳，又不能亂收濫支；既要量力而行，有多少錢辦多少事，又要積極培植財源，大力堅持經濟的持續和快速發展等等，總之，財政預算的編制必須要符合國家的經濟發展目標，有利于促進經濟的穩步發展，這就需要審查、監督。
二是對財政預算編制的指導原則要進行事前監督，以確保其具有科學合理性。按要求，財政預算的編制要實行零基預算，一切指標值都應從“零”開始考慮和編制，但這以“零”為基礎，并不是說就可以隨意給各個指標“賦值”，而不考慮或不參考各個指標在以前年度的實際執行情況，判斷預算編制是否科學有一個最基本的方法：首先，對前一個預算年度的預算收支情況進行分析，看上年的收入是否已做到應收盡收，支出是否達到應撥盡撥的要求，整個預算年度的收支執行情況是否正常，收支業務是否存在偶然的不可比的因素，或特殊情況等等；其次，要看當年的經濟態勢，如物價因素、社會因素、濟發展的補養環境等，要深入調查研究，充分考慮到影響經濟發展的種種有利和不利因素，從而找出影響本年度預算收支的各種因素，最后，在此項工作的基礎上，再綜合考慮影響本預算年度收支因素，制定出適合于本年預算收支的目標，只有這樣編制出來的預算才有現實意義，才能有可操作性，而不致于“背離”實際而麻木去集中或分配財政資金。
三是對預算編制的程序、方法等要進行必要的審查，以確保其既合法又合理。按規定，在編制正式的財政預算之前，必須首先編制草案，并且財政預算草案的編制還要嚴格執行自下而上和自上而下、上下結合、逐級匯總的程序實施，即通常據說的“二上二下”原則，并由同級政府審查后，再提請同級地方人大部門審查批準，只有“經歷”這樣嚴格復雜的程序編制出來的財政預算才能真正成為合法有效的財政預算，而非經“正式”或“法定”程序編制出來的預算不得執行，也不具有法律效應和約束力。
=、財政預算的執行管理既要受財政預算的約束，又要受專職監督機構的事中檢查。對已批準的財政預算，一般應由財政部門的國庫管理機構與相應的業務職能機構共同完成其執行工作。我們大家都很清楚，財政預算草案一經同級地方人大部門的審查批準，就具有法律效應，相關機構必須要采取一定的保障措施嚴格將其執行到位。對此：
一是要以既定的預算來規范和約束其預算的執行機構的行政行為。預算執行機構的職責就是要不折不扣地將批復的財政預算嚴格管理和執行到位。因此，財政預算就是執行機構發揮其職能的“依據”，具體來說，對收入預算的執行，財政部門要牽頭各收入征收機關，包括財政、國稅、地稅等部門，要對照預算，分解和落實收入征收任務，確保收入的足額、按時完成，并按規定的時間、預算級次解繳入庫；對支出預算來說，財政部門要牽頭，并與各有關業務主管部門一起，嚴格按預算將財政支出項目執行到位，對財政部門來說，必須要以批復的預算及時、足額地為用款單位核撥預算資金，既不得超過或延時撥付財政預算資金，又不能截留或克扣應撥的預算或項目資金。必須堅持四項原則，第一是堅持按計劃撥款，要以財政預算為依據，分期、分批撥款，堵絕各種無預算、無計劃、超預算、超計劃等變相脫離預算約束行為的發生。第二是按事業進度撥款。對一些支出規模較大的項目來說，一次性全額撥款，就會浪費財政資金，降低資金的使用效率，而推遲撥款，則會造成或影響事業行為的正常開展，因此，必須根據事業的活動開展情況和進度逐漸支付。第三就是按“項目”撥款，打破按月平均撥款的“慣例”，對未實施的項目暫不撥款。第四就是“直接支付法”，實施財政國庫直接支付制度。
二是預算的執行情況必須要接受財政監督和檢查。財政預算的執行離開了財政監督，不但難以“保證”其執行質量，浪費財政資金，而且還容易滋生暗箱操作或腐敗行為，從而喪失財政預算的編制效果。因而必須要采取切實措施加大對預算執行情況的監督檢查，以規范各有關預算執行機構的行為。
首先，對收入征收機關執行收入預算的情況要進行監督，以督促他們嚴格依照法律、法規的規定，及時、足額地征收預算收入，特別是是否存在擅自減征、免征，甚至于不征收入的行為；是否擅自亂征、超征，收取過頭稅等行為；是否存在截留、挪用、延壓財政資金行為；是否存在混淆預算級次入庫，以及有無違規退庫等行為，凡存在這些行為或苗頭的，必須要限期整改到位。
其次，對支出預算的執行情況實施監督。主要查看支出是否按照財經法律法規及有關政策的規定使用財政資金，是否擴大財政支出范圍，是否專款專用，是否擅自提高開支標準、虛報冒領，是否巧立名目鋪張浪費，是否變相擴大支出項目等等，一經發現，必須要立即給予糾正和整改。
再次，要對預算執行中的調整問題實施監督，凡無事前監督報告的，均不予調整。凡預算在執行之中需要進一步調整的，其調整的前提條件必須符合《預算法》中的規定條件，否則不予調整，對確實需要調整的預算事項，不但需要嚴格按法定的調整程序辦理，而且，在事前必須要由財政監督機構對原事項的執行情況進行審計，以對追加預算的調整事項提出可行性認證，供有關方面進行決策，而不能僅憑預算執行機構或預算單位的“一面之詞”就調整預算，預算調整必須要體現出監督與牽制關系。
四、建立健全財政監督體系的“工作建議”
=、要從提高監督檢查機構“執法地位”的角度上去建立健全財政監督體系。我們知道，所謂的“制衡”關系，其實質就是既相互分離獨立，又相互牽制聯系，在相互監督的環境中獨立行使各自的職能，其核心手段就是“監督”，為此，要使財政預算的編制、執行與監督職能能夠相互“制衡”，就必須要最大限度地發揮監督職能，讓監督職能滲透到財政預算編制與執行的各個細微環節中去，通過事前監督、事中跟蹤與事后檢查去制約他們之間的職能關系。而在實際工作中，財政預算的編制、執行與監督機構之間都是相互“平級”的內設機構，這就導致監督機構要想主動行使這種“鬧人”或“得罪人”的監督職能，就顯得有點為難，有時還“力不從心”，久而久之就會使他們喪失主動監督的信心。為此，要使財政職能能夠很好地發揮，就必須要采取有效手段或措施，切實加大監督制約力度，而我們認為，其最有效的手段就是要提升監督職能機構的執法“地位”，讓他們的“地位”上升“半級”，如有的縣，其監督檢查機構的級別是“副科級”，而預算的編制與執行管理機構則是“股級”，同樣，一些地（市）級財政機構是“副處級”，而其預算編制與執行管理機構則是“科級”。這樣對監督機構的執法“地位”進行科學地“定位”，就能保證監督職能能夠主動有效地去行使其職能了，從而就能“制約”預算的編制與執行行為了。
=、要從培養財政干部“搖籃”的角度上去健全財政監督體系。從實質上講，研究如何增強預算編制、執行、監督職能之間的“制衡”關系問題，就是要找出牽制和制約這些職能行使的環節，說穿了就是要增強他們之間監督工作力度，這就需要讓財政監督職能能夠“滲透”到財政預算編制與執行的方方面面。而財政監督職能則又是一項原則性很強的工作，其工作人員不但要有全面的財經業務素質和較強的工作能力，同時，還有一種愛崗敬業的良好作風，敢于得罪人，勇于同各種違法亂紀行為作斗爭，而在當今的社會里，誰都不想去鬧人，誰也都想去做好人，因此，一個合格、稱職的財政監督人員，除了具備一定的內在的基本素質以外，更離不開外部的培養、激勵，而這其中最有效的舉措就是要將財政監督崗位作為培養財政干部的“搖籃”，或作為鍛煉“基地”，凡選拔、任用干部必須要優先考慮財政監督崗位上的同志，凡想提拔、晉級的同志必須要到財政監督崗位上去鍛煉等等，只有這樣樹立財政監督工作的重要性，才能有人去真心搞監督。
=、要從財政干部“依法行政”的角度上完善財政監督體系。我們在強調用激勵等措施搞好財政職能之間制衡關系的同時，也并不排斥用法制手段去規范財政行為，依法治財是我們財政工作的目的和宗旨，凡不能依法公開、公平、公正實施財政行政行為的，或搞暗箱操作，甚至于蛻化變質的財政工作人員，必須要對照財經法律法規的規定，以及財政行政執法責任制的根本要求嚴肅處理到位，只有依法治財才能增強財政職能特別是預算編制、執行、監督職能之間的牽制力度，才能協調發揮財政職能的整體工作合力。
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