社會保障：我們該走哪條路

社會保障：我們該走哪條路

[摘要]根據我國的國情和國力，社會保障究竟該走哪條路？目前，我們面前至少有三條路：一是正在走的路，叫做“社會保險+城市低保”；二是醞釀好幾年的路，叫做“個人帳戶為主、社會保險為輔”；三是尚處于設想中的路，認為我國搞不起社會保險，只能實行狹義的社會保障。把社會保險作為我國社會保障的載體，并不是上策。但不主張搞社會保險，并不等于說不搞社會保障，這是兩回事。積極鼓勵發展補充保險的思路是值得提倡的，但把補充保險也歸于社會保障，混淆了政府與市場的界限。人們年老時從社會保障中得到的養老金，只能維持說得過去的或較為體面的基本生活；為不降低生活水準，在職時最好參加企業年金。而企業年金不該由政府去承辦，而應放給市場去發展。

一、引言：我們面前的三條路
根據我國的國情和國力，社會保障究竟該走哪條路？目前，我們面前至少有三條路：一是正在走的路，叫做“社會保險+城市低保”；二是醞釀好幾年的路，叫做“個人帳戶為主、社會保險為輔”（周小川，2002）；三是尚處于設想中的路，認為我國搞不起社會保險，只能實行狹義的社會保障（高書生，2002）。
這三條路的本質區別是：我國該不該采用社會保險的方式搞社會保障？實踐中，社會保險一直是我國社會保障的主要載體。近幾年，“兩個確保”的實施和“城市低保”的超常規發展，雖然對社會穩定發揮了極其重要的作用，但這并不能撼動或取代社會保險的主體地位。
同現實中的做法不同，醞釀或設想中的另兩種思路并不倚重社會保險，但取舍程度有差異：一種思路建議保留社會保險，但要將其置于輔助地位；另一種思路觀點鮮明，我國搞不起社會保險。
我國社會保障該走哪條路，這是涉及社會保障目標模式再選擇的大問題。這會使一些人產生某種誤解：仿佛又回到了10年前。因為1993年前后，在決策層曾發生過一場關于社會保障目標模式的爭論。本文所討論的主題，同10年前那場爭論不同。10年前那場爭論隱含一個前提，即我國社會保障的重點是改革和發展社會保險，爭論的核心是如何確定社會保險的制度模式，焦點在于養老保險該不該實行社會統籌與個人帳戶相結合；而本文所要討論的主題，恰恰是10年前被隱含的前提，即我國能不能搞得起社會保險。
探討我國社會保障究竟該走哪條路，是社會保障理論界面臨的新問題，也應是決策層關注的大問題。近幾年，國內學術界特別是研究宏觀經濟的專家學者，對社會保障的議論很多。比如，面對我國宏觀經濟中出現的通貨緊縮趨勢，有人認為社會保障領域的改革走得太慢，也有人認為社會保障領域的改革走得太快，觀點雖然針鋒相對，但指向很明確：社會保障對居民未來預期的影響不可低估。又如，北京大學陳平教授提出的“建立統一的社會保障體系是自損國際競爭力的短視國策”觀點（陳平，2002），在社會保障理論界引起軒然大波，被視為“顛覆性意見”。陳平教授的觀點值得進一步推敲，但把社會保障同我國國際競爭力聯系在一起，這種研究視角是社會保障理論界過去所缺少的。
目前，社會保障理論研究中出現的兩種傾向，需要引起足夠的重視：一種傾向是，只追求社會保險自身的制度完美和資金平衡，至于社會保險成本多大、對參保企業和個人會產生怎樣的影響，似乎不在研究視野內；另一種傾向是，以研究宏觀經濟見長的學者在探討社會保障問題時，往往也糾纏于社會保險某個險種的制度缺陷和資金平衡。克服這兩種傾向，首先需要確立新的研究理念：社會保障雖說是件大事，但再大它也只能算是宏觀全局中的一粒棋子。本文擬按照這一研究理念，對我國社會保障中若干全局性問題，作些初步探討。
二、社會保險：懸在頭上的一把劍
社會保險被確定為我國社會保障的主要載體，大約是在1986年前后。改革開放初期，社會保障并沒有被擺上議事日程。被譽為我國經濟改革的第一個綱領性文件中，增強企業活力被確定為改革的中心環節，像計劃體制、價格體系、勞動工資制度以及國家機構管理經濟的職能等方面的改革，均被列為配套改革的范疇。當時，社會保障改革沒被列入。但到了1985年2、3月間，中央決策層意識到：社會保障也是個大問題，是改革中必然提出和必須予以配套改革的重要方面，并責成有關部門制訂方案。經過1年的研討，最后確定：改革和建立新的社會保障制度，重點放在社會保險制度的改革。
社會保險作為全新的保險福利制度付諸于實施，是在1986年的下半年。1986年7月，國務院決定：自1986年10月1日起，國有企業在新招收工人中普遍推行勞動合同制，同時為合同制工人建立社會保險制度，以解決其退休養老和失業保險（當時叫待業保險）問題。此舉可被看作是我國社會保險的“預演”，它旨在關閉“新人”踏進舊制度的大門，并依靠“新人”規模不斷擴大，讓留在舊制度的“老人”隨時間推移逐年減少，最終用新制度取代舊制度。從制度轉軌看，這項改革舉措屬于“漸進式改革”的范疇，是明智之舉。但在社會保險的全面建設中，這種改革策略漸漸被遺棄了。
上個世紀90年代是我國社會保險的全面建設時期。1993年，中央確定了社會保險的制度框架；1994年，中央有關部門制訂了相應的實施方案。特別需要強調的是，社會保險是統稱，但它不是綜合性制度安排：方案是按照險種分別設計的，實施是分險種逐步推進的。這同1951年實施的勞動保險，在制度架構上有顯著區別。依照方案設計，我國社會保險包括養老、失業、醫療、工傷和生育等5個險種。目前，失業和工傷保險均已頒布條例，養老和醫療保險仍停留在國務院決定層次，生育保險則以部門規章加以規范。
以立法的形式推動社會保險，一直是很多人多年的愿望，并為此付出了艱苦努力。八屆全國人大曾將《社會保險法》列入立法計劃，10年前，國務院有關部門還成立了專門的起草領導小組和工作班子，并于1995年5月向國務院提交了《社會保險法（草案）》。但一直到1999年1月，《社會保險法》仍被國務院列為“抓緊調研論證，條件成熟時提請審議”的法律草案。社會保險立法受阻，表面上看來似乎是其實踐尚不充分，但深層次的原因在于：社會保險像是懸在頭上的一把劍，并在很大程度上妨礙了改革、發展和穩定。
社會保險像是改革路上的“城墻”。國有企業和事業單位在改制、改組和改革過程中，常被這堵墻撞得“頭破血流”。
把國有企事業單位過去承擔的保險福利職能分離出來，由專門的社會保險機構承接，形成獨立于企事業單位之外的社會保險體系，為國企改革和結構調整創造良好的社會環境，這是中央已經確定的大思路。但是，在現實中常常遇到社保機構“不予接納”的情況。某城市勞動保障局副局長直言不諱：并不是誰想參保就能參保的，離退休人員多、撫養比高的是不允許進社保的。社保機構更像是保險公司。
企事業單位為分離其保險福利職能，需要付出很高的成本：一是按規定繳納社會保險費，費率不低于工資總額的30%；二是為離退休人員支付不被社保機構認可的統籌外養老金，這也是一筆很大的開支，每人每月少則百余元，多則幾百元；三是建立補充醫療保險，國家規定單位出資額在工資總額4%以內的部分，允許從成本中列支。此外，國有企業在關閉破產時，要按在職職工工資總額的一定比例（資源枯竭企業為31%）計算10年，一次性撥付社保機構；事業單位轉制為企業，必須參加社會保險，除了按規定繳納社會保險費外，還被要求補交一大筆養老

和醫療費用，其中補交醫療保險費用的標準為：按當地已參保機關事業單位退休人員的人均醫療費用計算10年。
面對社會保險這堵厚厚的“城墻”，下崗職工也常常表現出無助和無奈。誰都知道下崗職工的隱性就業率很高，但自愿同原單位解除勞動合同的卻不多。下崗職工最擔心的是，同原單位脫離關系，將來誰發給養老金、誰報銷醫藥費？理論上講，下崗職工再就業后由新雇主為其接續社會保險關系。問題的關鍵在于：數額并不算小的社會保險費由誰來負擔？在勞動力嚴重供過于求的就業環境下，讓私營企業主、個體業主等負擔這筆費用，顯然是不現實的，甚至會妨礙下崗職工再就業；而讓下崗職工自己掏腰包繳納社會保險費，僅憑那點經濟補償金恐怕是不夠的。現實生活中，“雇黑工”和“打黑工”現象的滋生和蔓延，是下崗職工接續社會保險關系難的佐證。下崗職工的社會保險關系一旦接續不上，若干年后，國家將面對幾千萬人員的養老和醫療問題，單單靠“城市低保”怕是兜不住的。
此外，部分壟斷行業、事業單位這幾年為解決冗員問題，也采取了所謂“買斷工齡”、“身份置換”等手段，靠一次性支付一筆經濟補償金，把許多人“掃地出門”。這些人員也將同下崗職工一樣，面臨著無助和無奈，最終的結果將是“買而不斷”。若干年后，國家將不得不再次“埋單”：花錢買安定。
社會保險又像是發展航道上的“暗礁”。自1998年以來，從專家學者到政府部門，均把穩定和改善國民的未來預期，當作擴大內需、遏制通貨緊縮趨勢的藥方，也都主張撬動社會保障這個杠桿。幾年的實踐表明，社會保險作為社會保障的主要載體，它同穩定和改善國民的未來預期，呈“反方向”運動。
俗話說：沒什么也別沒錢，有什么也別有病。過去有勞保醫療或公費醫療，看病、治病所發生的醫藥費，大部分能給報銷。改革開放過程中，許多單位對醫藥費報銷辦法進行改革，個人也要負擔一定比例。對此，人們是能理解的，也是能承受的。然而，隨著醫療保險覆蓋面逐漸擴大，參保企業和職工“恍然大悟”：原來醫藥費單位能報銷90%，參保后只能報銷60%左右，醫療保險待遇水平大幅下降。據廣東省人民醫院醫保辦介紹，住院醫保病人自己負擔的醫藥費，平均占總醫藥費用的30-50%（包括個人帳戶劃出部分）。一些大病比如白血病，整個療程大約需要醫藥費20萬元，其中有近一半需要自費；像尿毒癥每個月洗腎要花費五、六千元，自費部分達到兩千多元。對于每個人來說，何時患病是不可預測的。為防萬一，只得拼命攢錢。
退休越晚越吃虧，是前些年國企中老年職工的心態。這幾年，這種心態開始在事業單位中老年職工中蔓延。科研院所等事業單位轉制為企業，必須參加社會保險，將來退休時按企業的辦法計發養老金。而按照事業單位退休政策計發的退休金，比按企業養老保險辦法計發的養老金，要多出一大塊：少則多出一半，多則多出1倍。雖然在5年過渡期內，財政或單位采取發補貼的辦法，彌補退休金與養老金之間的差額，但是，距法定退休年齡6年以上的在職人員，是不能享受這種補貼的，這些在職人員恰恰大都屬于業務骨干。為了不使退休生活水平比在職時下降過多，在職人員也必須攢錢養老。此外，還有一個后果需要引起注意，即前些年國企大批技術工人擠進提前退休行列，因而造成技術工人短缺，這一幕會不會在事業單位重演？這對國民經濟和社會發展所造成的損失，怕是難以估量的。
社會保險更像是個“火藥庫”。據國家信訪局長周占順先生透露，自1993年全國群眾來信來訪總量出現回升以來，已經持續上升了10年。群眾信訪特別是群眾集體上訪，反映的問題相對集中，其中“企業改制、勞動及社會保障問題”名列八大焦點問題之首。
這幾年，離退休人員因保險福利待遇而上訪的事件不斷發生。起先是離退休人員不能按時領到養老金，上訪、靜坐時有發生；隨后是未參保集體企業的離退休人員，因所在單位無力承擔養老保險費，因而領不到養老金。為解決這部分人員的問題，政策上開了一個口子，即按當地城市低保標準發放生活費，但實施中卻不被這些離退休人員認可；接下來是轉制為企業的科研院所的離退休人員，雖然政策規定離退休費標準不變，但轉制后離退休費調整要執行企業的辦法。在一片反對聲中，這項政策不得不“翻燒餅”，重新回到按機關事業單位辦法調整。
“兩個確保”的實施和“城市低保”的崛起，可被看作是兩次投給社會保險的“不信任票”。
自1998年起實施的“兩個確保”，是國家鄭重兌現對離退休人員的承諾，為國企改革和結構調整“保駕護航”的英明舉措；也是在養老保險和失業保險難以發揮功效的情況下，不得已而采取的過渡措施。中央財政為此支付了高額成本。1998年，中央財政對“兩個確保”的補助金額為99.7億元；到2002年，這項補助資金已達547億元，其中養老保險補助額為408億元。
“城市低保”是從1997年起在全國范圍內推行，截至1999年9月，全國668個城市和1638個縣政府所在地的建制鎮，全部建立起“城市低保制度”，“低保”對象共計281萬人。誰都不曾料到，自2001年下半年起，“城市低保”以超常規速度發展，截至2002年底，全國享受“城市低保”的城市人口為2053萬人；各地財政用于“城市低保”的資金為112.6億元。
“城市低保”在很大程度上屬于對社會保險的“補臺”或“救場”，社會保險兜不住的人群，被“城市低保”兜底。其中下崗、離崗、失業、退休等人員，約占“低保”總人數的54.1%。
三、社會保障：“肥胖”不利于成長
什么是社會保障？摳這樣的概念，或許被恥笑為幼稚或“小兒科”。在社會保障的學術研究和方案設計中，因對社會保障這個概念理解或界定不同，時常會出現“各唱各的調”，沒有“共同語言”。為此，界定乃至“凈化”社會保障概念，尋求學術研究和方案設計的共同基礎，這是很有必要的。
社會保障和收入再分配。我國對社會保障作出權威性界定，是在1993年11月。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確劃定了社會保障的范圍，即社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。很顯然，當時并沒有區分社會保障和收入再分配這兩個概念，把屬于收入再分配的部分內容，也劃入社會保障范疇中；甚至把個人儲蓄這一商業化、個體化的行為，也歸入社會保障。社會保障概念泛化的傾向十分明顯。
社會救濟、社會福利、優撫安置可被劃入收入再分配的范疇，卻不能被當作社會保障，它們之間存在很大區別：（1）社會保障屬于縱向的收入再分配，即工作期間為社會保障供款，年老時或不能工作（如傷殘）則享受社會保障待遇；社會救濟、社會福利、優撫安置等屬于橫向的收入再分配，是國家通過當期財政的收與支加以實施的。（2）社會保障奉行“權利與義務對等”原則，即享有被社會保障惠及的權利，須以承擔向社會保障供款的義務為前提；但“低保”對象、優待和撫恤對象等資格的確認，并不以其是否繳稅為先決條件。（3）社會保障的對象往往是具體的、明確的，誰按規定繳納社會保障稅或費，會被當作權益記錄在案；但社會救濟對象、社會福利對象往往是變動的或不確定的，今年是“低保”對象，明年脫貧了，就不再是“低保”對象。
社會保障和社會保險。按照通常的解釋，這二者之間似乎是可以劃等號的。這些年來，無論是學

術研究，還是方案設計，人們往往都不對二者加以區分。從國際范圍內看，二者的區別非常明顯：一是從字面上看，社會保障的英文為“Social security”，而社會保險的英文為“Social insurance”。二是從國際社會保障模式上看，有些國家的社會保障以社會保險為載體，如歐洲國家；但也有不以社會保險為載體的，最為典型的是美國。人們公認，社會保障一詞是由美國人首先使用的，標志是其1935年頒布的《社會保障法案》。但一些學者在介紹美國社會保障情況時，常常把社會保障混同于社會保險，這是不妥當的。
區分社會保障和社會保險這兩個概念，對于我國社會保障事業發展的意義是深遠的。早在10多年前，周小川先生就曾分析說：像我國這樣的低收入國家，不宜于搞過多的、與經濟實力不相稱的社會型保險（周小川，2002）。筆者過去也曾撰文分析，按照我國的國力，是拉不動社會保險這駕大馬車的（高書生，2002）。本文第二部分對社會保險的實踐效應進行的分析表明，把社會保險作為我國社會保障的載體，并不是上策。但不主張搞社會保險，并不等于說不搞社會保障，這是兩回事。
社會保障和商業保險。“多層次社會保障”的提法，目前頗為流行，這是社會保障概念泛化的另一種傾向。按照這種觀點的解釋，國家法定保險、單位補充保險和個人自愿保險，統統都歸于社會保障體系。積極鼓勵發展補充保險的思路是值得提倡的，但把補充保險也歸于社會保障，混淆了政府與市場的界限。人們年老時從社會保障中得到的養老金，只能維持說得過去的或較為體面的基本生活；為不降低生活水準，在職時最好參加企業年金。而企業年金不該由政府去承辦，而應放給市場去發展。
社會保障和個人帳戶、養老金制度的三支柱模式，是世界銀行極力推薦的，也逐漸被大家所接受。這三根支柱中，只有第一支柱才屬于社會保障范疇；以個人帳戶為載體的其它兩根支柱，不應被歸于社會保障。為此，需要研究明確兩個問題：（1）養老金第一支柱中不宜設個人帳戶。這是原勞動部在1994年以前一貫堅持的觀點，現在看來仍能站得住腳。屬于社會保障范疇的第一支柱，只能實行社會統籌，不能搞個人帳戶，更不能在同一層次搞“統帳結合”。（2）養老金制度以個人帳戶為主導，可能是一種發展趨勢，但非帳戶化的第一支柱也是需要保留的。為守住體現公平的現收現付制，將個人帳戶制視為“異己分子”，這是不足取的；但為引入個人帳戶制，卻把現收現付制歸結為本源的錯誤（周小川，2002），甚至被當作平均主義和“大鍋飯”口誅筆伐，這也是不足取的。
 
（中國證券報社,北京大學中國保險與社會保障研究中心,高書生）