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試論實行分權型教育行政體制的影響因素
試論實行分權型教育行政體制的影響因素張楠
（陜西師范大學教育學院，西安710062）
摘要：教育行政體制是國家行政體制的一個分支，教育行政體制的類型受政治、經濟及文化的影響。分權型教育行政體制在政治上受國體、政體、歷史背景和多中心的權力主體影響；在經濟上，教育經費來源和市場機制等因素可加速教育分權的進程。目前，基于國家的民族性、歷史文化、社會和民眾對教育需求的不斷增長以及對教育管理的高度關注，使得越來越多的國家選擇分權型教育行政體制。通過分權的形式可避免集權和壟斷，提高管理質量和效率，優化資源配置，增強社會參與度，調動地方辦教育的積極性，等等。
關鍵詞：分權；教育行政體制；因素
中圖分類號：G40
文獻標志碼：A
文章編號：1002-0845(2010)12-0015-03
教育行政體制是指教育行政權力的確立與劃分、教育行政機構的設置、各級教育行政部門間的隸屬關系等方面的基本制度。這些制度所反映的問題歸根結底也就是采用什么樣的方式管理教育的問題…。由于影響一個國家教育行政體制的因素包括政治、經濟、文化等多方面，因此各國教育管理的方式和特點也各不相同。依據教育行政權力的分配特點可將教育行政管理體制分為中央集權制、地方分權制和中央與地方合作制三種類型。伴隨著官僚科層組織管理弊端的暴露以及治理理論、公共選擇理論、新自由主義理論等教育分權理論的出現，一些國家相繼進行了教育體制的重構，其核心便是分權。
分權型教育行政體制又稱教育的地方分權制，是中央政府將教育的行政權力部分交由地方政府、由其在管轄范圍內對教育事務進行處理的一種管理體制，而中央政府則起監督和輔助的作用。與中央集權制不同，分權型教育行政體制有以下特點：1）在中央一級不設教育部，即使設置其權力也十分有限。2）課程的設置、教材的選擇、教師資格的認定等基本教育事項由地方政府規定，中央不做統一要求。3)關于教育的基本法律由地方制定。4）教育經費主要由地方承擔。分權型教育體制的優勢顯而易見，如可避免集權和壟斷，提高管理質量和效率，優化資源配置，增強社會參與度，調動地方辦教育的積極性，等等。因此，美國、加拿大、英國實行了分權型教育行政體制。那么，實行分權型教育行政體制的影響因素有哪些？筆者在此略述如下：
一、政治因素
1．國體和政體的影響
國家的性質即稱為國體，它表明社會各階級在國家中所處的地位，其中統治階級的性質決定著國家的性質。政體是指國家政權的組織形式，即統治階級采取何種形式來組織自己的政權機構。教育行政體制的性質受到國家行政體制的制約和影響，因此國家行政體制的運行方式直接決定了教育行政體制的模式。如果一個國家采取專制君主制政體，則其教育行政體制必然帶有極強的集權、官僚和專制的色彩；如果國家采取民主共和制，教育則在其民主意識的制約下，一般采取地方分權型的教育行政體制。如美國的權力在縱向上采用聯邦制，即以成文憲法劃分聯邦與分子邦的權力。聯邦與州的權力界定明確，美國聯邦憲法修正案第十條規定：“凡本憲法未授予聯邦而又未禁止各州行使的權限，分別保留給各州人民。”在美國，各個州都有州憲法，地方政府的結構和權力由州憲法確立，但不得與聯邦憲法相違背，因此，州的自主權相對較大。與此同時，美國的權力配置在橫向上采取行政、立法、司法三權完全分開互相牽制的模式，以憲法負責統合之責。這三種權力，分別由政府、議會、法院獨立行使并相互制衡。
教育行政屬于國家行政的一個分支，美國的三權分立聯邦制直接決定了教育行政體制上的分權制。它采取三級即“聯邦政府一州政府一學區”教育行政管理體制。在美國的憲法中并未明確提及教育，因此美國教育行政管理權不在聯邦政府，而在各州及各級地方政府或私人機構。美國聯邦政府教育部的職權是十分有限的，其主要職責是按國會意圖向各州分配教育撥款以及向美國國內學生提供獎學金等。美國各州設有州督學或教育廳長，負責制定全州的教育政策，并領導所屬機構在州內貫徹這些政策。私立大學由主辦大學的機構遴選的校董會掌管行政權；公立大學校董會對決定本校的方針和各項規定也有很大的自主權。由此可以看出，美國采取分權型教育行政體制是由其國體和政體性質決定的。
2．政治歷史背景的影響
一個國家教育行政體制受其政治體制的影響，而政治體制又因其政治歷史背景的不同而不同。一般而言，政治歷史相對簡單和建國前權力分散的國家選擇分權型行政體制的可能性較大，如美國和加拿大等。
15世紀初，法國和英國探險家航行于北美水域沿岸，發現了北美大陸。隨后英法兩國在北美建立殖民地，直到1776年美國才正式建國。而加拿大到1931年才成為英聯邦成員，其自治權才得到英國政府的正式承認，享有與英國同等的權利，成為了一個獨立的國家。比起古老的四大文明古國或是老牌的歐洲國家，如英國和法國，美國和加拿大的歷史都顯得十分簡單。歷史的短暫使這些國家在建立的初期不用過多地考慮歷史矛盾，它們可以快速地移植當時較為先進的政治體制，而新體制的實施阻力也相對較少，不會因太多守舊勢力的阻撓而中斷，革新的力度也相對較大。與此同時，美、加兩國在建國前都處于分割、被殖民的狀態，殖民地一般實施分而治之的政策。因此，受殖民國家政治思想的影響，權力由地區掌控，形成了權力的地區分割，導致了最后聯邦體制和分權型行政體制的形成。在統一的聯邦國家形成前，州的權力十分強大且根深蒂固，即使后來建立了統一的國家，州權力受到一定的約束，但是州的產生先于國家，因此重視州權力的重要性的習慣被延續下來。教育權力是行政權力的一方面，因此教育行政權也主要由州政府掌控，分權型教育行政體制隨之建立。
3．權力的多中心趨勢的影響
伴隨著官僚科層組織管理弊端的暴露，政府不能僅僅依靠集權和壟斷的方法來保有對權力的操控，這樣不僅不利于資源的優化配置，更導致了管理的低質和低效。因此依照治理理論，政府應主動改變其與地方的關系，積極向地方下放權力，使地方擔負更多的職能和責任來管理地區事務。同時還應加強政府同社會之間的合作，引導全民參與管理和監督，這就是各國管理體制改革的趨勢。教育的分權是在政府職能轉變的基礎上實現的，它與政府職能的下放與轉變關系密切。
政府采取分權型教育行政體制是將公共教育權力在政府、市場、社會、學校之間大范圍的轉移。政府通過對權力的分化，實現了權力在不同主體間的遷移，形成了權力的多中心特點。政府將權力交由社會團體或學校，從而實現了社會各階層、辦學主體對教育行政的管理。將教育這一貼近民眾的事務交由與其休戚相關的組織、階層來運作和管理，也更能體現教育主體對教育的需求，實現教育主體的權力。除此之外，權力的多中心還體現在各政府行政機關之間的權力分化上。人事部門負責師資聘任的管理，教育部門負責招生的管理，財政部門負責教育資金資源的管理，等等。這種權力分化也勢必促進教育行政管理的分權，因為只有分權才能充分考慮各地區現狀的差異，才能因地制宜，從而推進教育的全面發展。
二、經濟和管理因素
1．教育經費來源的影響
一個國家選擇何種教育管理體制與其教育經費的來源有直接關系，選擇分權型教育行政體制的國家其教育經費的來源大多是地方稅收、社會團體組織出資和個人捐贈等，只有較少部分來原于中央政府。教育經費的地方性決定了教育管理的分權性。因為出資團體或個人總是希望管理的職能能夠掌控在自己信賴的管理者手中，這樣才能更好地貫徹出資方的辦學理念，并對資金的使用進行嚴格監督。如果地方出資而中央管理，那么出資機構的積極性將會受挫，對經費來源的持續性和數量都會有很大的影響。
如美國，其學校的教育經費主要來自于地方稅收，而聯邦政府的補貼所占份額很小，州和地方的教育經費投入占90%以上。1867年，美國在內政部中設教育總署，負責調查、統計和傳達各州的教育情況，分撥教育經費，負責特殊地區的教育事業，但它對各州的教育事務無法定約束力。各州的教育委員會、下屬的地方學區委員會和基層學區委員會仍然分別掌握著各地的教育大權，如發展計劃、經費分撥等，使分權型的教育行政體制因此得以延續。
2．市場機制進入的影響
伴隨著社會經濟的發展，市場機制不僅僅作用于經濟領域，同樣也作用于公共教育領域。傳統的官僚集權管理體制已經不是唯一進行管理的方式，它逐步被市場導向型管理體制所替代。教育過程也可以被看成是一種生產過程，其產品就是學生，學生在校學習過程就是產品的加工過程。伴隨社會發展，學生應具有怎樣的素質不僅由學生自己來選擇，還由社會市場發展來要求和學校教育來約束。因此，學生需要根據社會市場環境有意識地去主動學習，同時學校和地方也應依據地方環境的變化及時調整教學方法、內容和管理策略。在這種情況下，集權型的教育管理模式就不能很好地掌握地區市場的差異，就不利于各地因勢利導，還容易錯失教育的發展良機。市場機制的引入要求教育權力下放，使掌握權力的各方以市場為導向，及時準確地做出分析判斷。而中央政府可以通過補貼、管制、合作等方式進行間接管理，使教育管理沿著國家的意志發展。由此可見，分權型的教育行政體制能夠更靈活地發揮地方政府自主應變的能力，使其更好地適應教育發展的需要。
如美國，它在高等教育方面就建立了在市場競爭基礎上的、適合自己政治和經濟制度的高等教育機制。主要表現為校際之間的人才競爭機制，以市場為導向的學科專業設置與調整機制，市場化的就業機制，經費來源的市場競爭機制，政府與高校之間的市場調控機制，等等。美國分權型的教育行政管理體制保障了市場機制在教育領域中也可以良好運行，使得自由競爭在各主體間存在并發揮積極的作用。
三、社會、歷史、文化的因素
1．國家民族性的影響
民族性對行政體制的制約主要是指一個國家民族歷史的長短、各民族人數的比例以及各民族參與國家管理的程度等，它影響著一個國家的行政管理體制。不同民族地區，教育要求也不相同。因此，應根據地方民族特色制定不同的教育管理法律政策，保障各地區、各民族教育的均衡發展。
在一些實行分權型行政管理體制的國家，自建國起，移民始終未曾停止，因此形成多樣性的民族特色。多樣性導致提倡分權型管理模式。地方分權可以根據各民族特點采取不同的管理策略，更好地緩解各方矛盾，避免中央集權型管理的統一性。如美國接受的移民比其他任何國家都多，總共有5000多萬人，而且現在每年仍接納近70萬人，其移民數量占到了全球移民總數的1/5。移民的涌入帶來了文化的多樣性，他們大多為追求解放和自由而來，因此在美國民族性格中帶有典型的個人主義和自由主義的特點，這一特點決定了他們不愿束縛于集權，而更傾向于分權型的地方管理模式。體現在教育上就是地方管理教育，反對聯邦政府的過多干預。教育是人民的重要權力，民眾更相信地方政府能夠體察其需求，更好地滿足他們的要求，更好地促進個人教育的進步。
2．早期的文化歷史的影響
美國、加拿大等實行分權型教育行政體制的國家在建國以前都曾是歐洲強國的殖民地，國家在殖民時期被分而治之，深受殖民國家文化的影響。如法國統治地區強調政府的領導和監督，英國統治地區則強調地方、社會機構和個人的作用。因此，依據統治國家的不同也必然形成了多元的文化特點，這一特點要求充分肯定和接受文化的多樣性，在平等和獨立的基礎上發展各種文化。這一影響反映在教育上就是各地區教育呈現明顯的區域性，不同地區教育發展水平也不盡相同，民眾對教育的要求也千差萬別。在這種情況下建立起統一的國家，如果強制實行教育集權管理必然導致教育的混亂。所以，采取地方分權型教育管理，能使地方政府因地制宜，依據地方特點管理教育。因此，文化歷史的多元性對分權型教育行政體制的選擇也起重要作用。
3．社會和民眾對教育的需求以及對教育管理的關注的影響
教育的直接消費者是學生或接受教育的家庭，隨著社會的不斷發展，他們對教育的重視程度與日俱增。受教育主體關心的不僅僅是如何接受教育的問題，他們也越來越關注教育的質量和教育管理的水平與效率等問題。教育管理的發展必然要關注受教育主體的需求，賦予他們一定的參與權和決策權，將受教育主體作為管理監督者。由此可見，分權型教育行政體制應與不斷增長的教育需求和人們對育管理的關注度相適應，將權力下放到地方能更好地使社會團體、學校和個人融入教育管理，促進教育行政管理的完善與發展。
綜上所述，當今世界瞬息萬變，競爭加劇，管理權力分化，這些都極大地影晌著教育領域。教育體制的發展變化反映了政府對教育管理方式的轉變及社會、時代對教育的要求。因此，一個國家選擇分權型的教育行政體制與其政治、經濟體制以及社會文化背景有著密切的聯系，而這些因素還將持續影響各個國家教育行政管理體制的改革方向和方式。
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