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保稅區功能轉型的政策、體制設計
一、保稅區功能轉型的政策設計(一)建設自由貿易港區所需要的政策條件
參照國際上的成功經驗,建設以國際物流為主要功能的自由貿易港區,除需要具備在港區周圍已經形成了較大的物流需求和港區基礎設施較完善等客觀物質條件外,一些政策條件必不可少。
首先,競爭性的稅收政策。競爭性的稅收政策指在關稅、流轉稅、所得稅等方面實施豁免或較低的稅率,為區內的企業創造贏得成本優勢的條件。成功的自由貿易港區一般都實行關稅豁免政策,即國外貨物進入區內免征關稅,貨物在區內銷售時免征流轉稅,只有當貨物從區內進入國內市場銷售時,才征收關稅和流轉稅。區內所得稅、土地租金等也是較低的。
第二,海關監管高效便捷。國際上成功的臨港物流園區一般都設在港區范圍之內,即園區與港口碼頭連為一體。這樣,當進出口貨物或者轉口貿易貨物進入區內享受各項低稅率政策時,避免了重復驗關的繁瑣手續。同時,對需要進行商檢和衛檢的商品種類數目也盡可能的少,為進出自由貿易港區的貨物提供最大的便利。
第三,外匯支付自由。世界上臨港國際物流業發達的自由港均實行貨幣自由兌付的外匯政策,其中,經常項目下貨幣自由兌換和支付是進出口貿易、轉口貿易活躍,因而也是國際物流業發達的必要條件。
第四,實行更加開放的企業準入制度。這是指對愿意進入自由貿易港區經營的企業不存在資本金數量、來源地和股權比例等方面的歧視性或差別性政策待遇,給予各類企業充分競爭的機會。
(二)建設自由貿易港區的政策設計與調整
我國保稅區發展產生功能錯位的一個重要原因是適合發展自由貿易港區的政策和管理體制尚未建立起來。這包括兩方面的問題:一方面,原來為保稅區發展轉口貿易而制定的政策存在缺陷;另一方面,有些發展自由貿易港區所必需的政策當初設計時就未考慮到。因此,為了支持保稅區向自由貿易港區轉型,我們不僅要調整現有的保稅區政策,還要制定一些新的支持性政策。
1.出口退稅政策
目前,國內非保稅區的貨物進入保稅區時不予退稅,必須當貨物離境時才能獲得出口退稅。在出口加工區和其他保稅倉庫都已落實了進區(庫)即退稅的情況下,進入保稅區的貨物卻不能落實該政策,使得保稅區失去了作為國內出口貨物的保稅倉儲場所的吸引力,同時也鼓勵了國內貨物“境外一日游”現象。政策調整方向是國內貨物進入保稅區視同出口,應該享受退稅的貨物,憑出口報送單、外匯核銷單、增值稅發票即可辦理出口退稅手續,不必等到貨物離境時辦理。
2.進出口經營活動權
由于外經貿部將保稅區內企業視同境外企業,保稅區內企業沒有外貿經營權。保稅區內企業要開展進出口業務,必須通過非保稅區的有進出口經營權的企業進行。不僅增加了區內企業的經營成本,并且增大了泄露商業秘密的風險。應賦予保稅區內企業進出口經營權。
3.通關、檢驗手續和運輸監管政策
我國保稅區雖然都是臨港而建,但大多與港區分離,即在空間上港區之間是隔離的、在管理上兩者也分屬不同部門,其結果是貨物進出港口和保稅區要經過二次海關通關,程序重復、手續繁瑣,降低了企業經營效率。同時,一些過于嚴格的海關監管規定,如海關監管中每批貨物都要查驗的監管原則,既增加了海關不必要的工作量,也給區內企業的經營活動增添了麻煩。此外,對于拼箱運輸的管理也在很大程度上限制了區內企業開展物流運輸服務。因為企業根據客戶的要求和成本收益的核算,會將存放在不同保稅區的貨物(或同一保稅區不同倉庫內的貨物)、在不同時間運抵保稅區的貨物、不同供應商的貨物、以及進口倉庫與出口倉庫貨物的拼箱運輸。對于這些情況,我國現行海關監管雖然沒有明文禁止,但由于規則和程序上的不協調(例如,監管上需要多種單據能夠核對一致)等原因,使得拼箱運輸事實上難以進行,阻礙了貨物便捷暢通地流動。
政策調整的方向應包括:(1)連通保稅區和港區,實行區港統一監管,避免二次通關的重復手續。(2)海關根據貨物的品種、來源地等特點有針對性的抽查檢驗。(3)當因為區內企業的簡單加工和運輸作業而使貨物的形態、數量、稅號等性質發生改變時,海關在監管中可以有針對性地核對備案記錄,不必要求一一對應,只要基本吻合即可。
4.金融外匯管理
2002年10月開始施行的《保稅區外匯管理辦法》,為保稅區內企業開展正常的經營活動創造了條件。但進口付匯方面的一些規定仍比較嚴格,這雖然有助于減少偷逃匯現象,但給區內企業增加許多不便之處,有些甚至限制了企業正常的經營活動,主要表現為:(1)對購匯條件限制嚴格,基本上不允許購匯支付,以人民幣注冊成立的企業購匯支付額度也不得超過其注冊資本中實際到位的人民幣投資部分。(2)支付手續嚴格,如區內企業從境外進口貨物銷售給區外企業,由區外企業向境外支付外匯時,必須持區外企業進口報關單,但事實上許多區外企業會將貨物先存放在保稅區以享受延遲納稅的好處,這時就不能向境外支付。政策調整的目標應該是:經常項目下的支付應該完全放開,為了方便企業經營,在支付環節的銜接上,加強事中和事后跟蹤監督,重點是跟蹤監控收付匯活動異常的企業;在外匯監管方式上,外匯管理局應該將主要精力集中于監管商業銀行,由商業銀行在為企業辦理結售匯的同時監管企業的外匯業務活動。
5.行業準入
物流行業是個新興的綜合性行業,涉及貨運代理、集裝箱運輸、鐵路貨運、公路貨運、航空運輸、倉儲等行業。目前,這些行業領域由不同的政府部門主管,各部門有不同的行業準入標準,因此,若想開展綜合性的物流服務,企業必須向不同主管部門申領開業許可證,過程繁瑣、費時費力。同時,對于物流服務涉及的各個行業,我國目前對于外商投資大多有一定的限制措施。
缺乏有實力的大型物流企業,將會限制我國保稅區向自由貿易港區的功能轉型和發展。政策調整的方向可包括:對于在保稅區(自由貿易港區)設立物流企業,審批上應該實行鼓勵性政策,簡化審批手續;有關物流行業的外資進入問題,可以不受我國“入世”承諾的開放時間表限制,允許外資提早進入。
表1 外商投資物流行業的政策規定
注:國內企業投資物流行業雖然不需要經過外經貿部審批,但也需要經過其他不同的主管部門審批。
(三)保稅區向自由貿易港區功能轉型的績效評價
當前保稅區發展中碰到的困難和問題,既有客觀條件不成熟和政策設計不嚴密等原因,也有原先對保稅區發展成績考核指標存在偏差的問題。
目前,對保稅區績效考核的主要指標與考核開發區的指標相似,即以GDP、引進外資金額數和項目數、稅收等經濟總量指標為主。這容易造成保稅區注重短期利益和局部利益、注重引進發展制造業
項目,忽視對毗鄰港口和周邊地區經濟發展的帶動作用。因此,建立科學合理的評價指標體系,是保稅區向自由貿易港區轉型的重要保證。政府對保稅區的考核應做相應調整,即對保稅區和毗鄰港口的發展進行綜合考核。我們設計了評價指標體系(見下頁)。
(四)政策設計與調整的實施步驟和后續機制
1.各部門的政策調整需要統一認識,統一思想。起草和制定一部保稅區法規,是統一認識的過程。
2.法規的起草可以基于試點的經驗,也可以基于各部門的聯合調查,無論基于何種方式,首先需要中央政府的決策。
3.政策調整牽扯到眾多職能部門,需要國務院授權主管部門牽頭和協調。
4.政策調整需要聽取地方政府的意見,但指導思想
表2 保稅區功能轉型評價指標體系
應從全局和長遠出發,而不是適應保稅區現有的地域和產業格局。
5.建立政策實施的跟蹤反饋、后續調整機制,由主管部門負責,監督有關政策的落實,根據實施中的信息反饋及時協調、改進。
二、保稅區的管理體制與運營模式
(一)保稅區的管理體制
保稅區現行的中央和所在城市政府兩級管理體制基本可沿用,如下圖所示:
圖1 保稅區管理體制
首先,保稅區涉及的政策大多屬中央政府部門的職能,尤其是加入WTO時,中國已承諾中央及地方政府應以統一、公正與合理的方式,適用和實施有關法律、法規及其他措施,有關特殊經濟區的法律和法規須通知WTO,遵守非歧視原則。因此,有關管理保稅區的法律、法規和政策應由中央政府統一制定。
其次,中央政府應明確一個部門主管保稅區,主管部門的確定應遵循以下原則:一是管理職能與保稅區內功能或區內的經濟活動有直接關系;二是具備協調相關部門共同制定保稅區政策的能力;三是具備與地方政府共同協調和實施保稅區政策的能力。
第三,實施保稅區政策的中央相關職能部門制定規章政策,并依據有關法律、法規,通過其派駐保稅區所在地的執行機構具體落實經過主管部門協調后的各項政策,實施監管和提供服務。
第四,保稅區所在市政府統一管理保稅區和港區,保稅區(自由貿易港區)管理委員會作為市政府的派出機構具體落實執行中央政府部門制定的各項政策,協助中央職能部門實行監管服務,協調駐區工商、稅務、公安、環保等機構管理、服務。港區事務由市政府港務部門統一管理。(保稅區是否設一級政府,或作為市政府的派出機構,可由當地政府自主決定。)
第五,地方政府與中央主管部門之間、主管部門與相關部門之間、相關部門與地方執行機構之間、地方政府與各執行機構之間應該保持密切的聯系和信息交流,以實現協調一致的管理。
(二)保稅區的運營模式
保稅區應實行區港一體的運營模式,為建設和發展自由貿易港區創造條件:
圖2 區港一體方案
1.“區港一體”的內涵
一是經濟利益一體。港口發展靠的是貨運量的增加,隨著國際大型船公司向物流業的延伸,臨港無稅或保稅物流服務,可以增強我國主要港口對國際貿易貨主和大型船公司的吸引力;保稅區的發展依賴投資和物流業務的擴大,包括轉口在內的國際貨流量的增加,無疑會吸引充分的國內國際物流企業進入保稅區,因此,區港之間相互創造需求的關系是實施區港一體的經濟基礎。
二是規劃建設一體。經濟聯動需要部分國際集裝箱碼頭和保稅區地理相連,隔離設施相接,以便利監管和運營。港口劃歸地方之后,市政府可以統一規劃建設,為區港一體創造條件。
三是政策一體。我國關稅水平較高,無稅或保稅服務區是吸引國際物流和轉口貿易的必備條件。保稅政策不可能也沒有必要覆蓋整個港口,但可將部分國際集裝箱碼頭和作業區劃入保稅區,實現無稅運營,即自由貿易港區政策的局部覆蓋。
四是港務管理一體。港口實行政企分離后,港務實行政府行業管理,由經濟實體運營的部分碼頭和作業區劃入保稅區,或者與保稅區下屬的公司相互參股聯營,繼續實行統一的港務管理。必要時可考慮安排港務管理人員加入保稅區管理層,實現區港的統一管理。
五是物流服務一體。過去港口作為口岸,其部分功能與保稅區的物流功能是相互重疊的。實現區港一體后,自由貿易港區內的物流活動,如國際集裝箱的裝卸和拆裝箱中轉、倉儲、貨物集疏、貨代、船代、理貨、報關等不存在行政區劃的分割,變為區內企業之間的分工,意味著物流可以在更大的空間和領域得到充分發展,港口的運輸功能和保稅區的貿易、轉口貿易功能可以相互補充。
2.保稅區的行政管理
保稅區或自由貿易港區管委會作為市政府的派出機構,負責保稅區的行政管理、投資開發和財政,協助海關、邊防、商檢、外匯等執行機構的監管、服務活動,依法行政,確保區內的商業秩序。同時應確保所有規章和執行程序的公開、透明,接受企業的監督。最大限度地提高行政、監管、服務的效率,為區內的商業活動提供便捷、有序的環境。
3.保稅區的運營機構
管委會應組建承擔土地開發、保稅區原有公共設施運營的經濟實體,實行商業化運作。經濟實體治理結構應充分體現向區內企業提供優質、高效、低成本服務的原則。
圖3 保稅區(自由貿易港區)管理運營框架
(三)保稅區的監管運行機制
監管運行機制是指政府職能部門對區內經營主體及其商業活動實行監管、查驗的規則和程序。應實行類似國際自由港的監管機制,盡可能降低監管成本,創造自由、便利的經營環境,吸引企業入區從事進出口和轉口貿易。
1.經營主體,是依法在區內注冊的各類企業,主要從事國際貨物貿易、轉口貿易,以及相關的運輸、倉儲等物流服務活動。監管機構不干預企業的商業活動,監管主要通過企業申報、備案的方式,不得隨意對經營主體進行檢查。
2.貨物監管。區內實行自由港政策,貨物從境外入區和從區內出境,一般毋須領取證明文件,只有涉及動植物檢疫、公共衛生、環境保護和安全的商品需向海關申請備案,由海關和檢驗檢疫機構對滯留區內的貨物依法查驗。從區內入境和從境內入區的貨物則按照國家有關進出口貿易的法律法規實施監管,辦理相
關手續。
3.人員出入管理。境外人經區入境、逗留和離境,境內人員出入區均按國家有關法律法規執行。
4.金融外匯管理。我國已實行經常項目下人民幣可兌換,外匯管理主要針對企業資本項下的往來和逃套匯行為。對區內外企業的金融和外匯管理不應實行差別待遇,監管對象應以金融機構為主,通過金融機構監控企業結售匯、投融資的真實性。外匯管理機構只對涉嫌違規操作的企業實行直接審核。對區內與區外企業之間進出口活動中少數特殊外匯往來要求,如出口延遲核銷、出口退貨商品、廢品復進口等,可實行企業申請核準,事后查實的監管方式。
三、保稅區功能轉型試點的條件、步驟和難點
(一)試點條件
1.建立樞紐港的可能性:這是指試點保稅區所在地應該有一個條件較好的深水港,與國際主航道比較接近,腹地的經濟發展水平較高,轉口貿易量較大,進出口箱源增長潛力大。
2.物流服務業的可擴展性:現有的各個保稅區幾乎都發展成了加工制造型的特殊經濟區域,有些保稅區內幾乎已經沒有發展物流業的用地。物流服務業的可擴展性就是指保稅區內尚余的發展空間;保稅區周圍可擴大的面積;陸路運輸和相關服務條件較好。
3.試點經驗的可推廣性:這是指試點對象的基本情況具有代表性,試點所取得的經驗具有普遍意義,可作為制定法律法規的參照依據,具有推廣價值。
4.試點風險的可控性:即使試點遇到挫折,也不會影響大局。不宜選擇在敏感地區,或者試點風險有可能大范圍擴散、造成全局性影響的地區進行試點。
(二)試點的步驟
保稅區的功能轉型既涉及到政策的調整與重新設計,也涉及到保稅區和港口基礎設施的統一規劃建設,因此,這個過程不會是一蹴而就的,必須要有計劃、分步驟的實施:第一步,中央政府決策,管理部門制定試點政策,選定試點城市;由試點城市政府提出區港一體、建立和擴大物流園區的試點方案。第二步,試點方案的執行落實,監控、情況反饋、政策調整。第三步,試點的驗收。
在時間進度上,中央政府主管和相關部門的協調與制定試點政策、試點城市政府制定規劃方案需要一年時間;試點方案的落實與見效可能需要3～5年時間,這是因為:一方面,一些重要港口,如青島港、上海大小洋山港的建設還需要幾年時間;另一方面,國際上一些重要貨運物流企業,如馬斯基公司等,對我國的自由貿易港區政策需要一個認識和熟悉的過程,然后才會將業務逐漸轉移進來。
(三)保稅區功能轉型的立法、試點中的難點
當前推動保稅區功能轉型面臨兩大任務:一是立法,即制定一部關于保稅區或自由貿易港區的法律;二是試點,即選擇幾個保稅區作功能轉型試點。但是,要順利地完成這兩大任務,都會面臨一些困難。
1.立法過程中可能遇到的難點
首先,立法過程中要明確是針對全國現有15個保稅區,還是設計、規范未來的自由貿易港區。全國15個保稅區區位條件、發展水平差異很大,基礎較好,真正具備建立自由貿易港區潛力的屈指可數。多數保稅區的發展方向可能是同經濟技術開發區合并,或改建為出口加工區。給人大的提案若不能清楚界定立法的對象,可能會引起一哄而上,尤其在沒有法律法規時,可能會引起攀比模仿,在有些地方可能會出現惡性競爭、畸形發展,出現與立法本意相反的結果,誤導決策層的判斷,動搖保稅區轉型的決心。
其次,如果立法的目的是規范現有保稅區,可能會遷就保稅區目前的發展狀況。為了全面試行而進行的聯合調查和以此為依據設計的方案,很可能會從保稅區目前的現實狀況出發設計各項政策,其結果是試點方案將是適應性的,而不是前瞻性的,保稅區很可能會沿著現在的產業格局和模式繼續發展,難以實現向自由貿易港區的功能轉型。
第三,保稅區新的發展目標和功能定位是否能夠實現、運行效果到底會如何等都未完全明朗的情況下,要制定出一個全面、規范、現實可行的保稅區法令會比較困難。
2.試點過程中可能遇到的難點
(1)中央政府壓力較大。選擇一個保稅區做試驗,會引起各地政府間的競爭,中央政府會受到很大壓力。但是,保稅區試點和其他試點又有所不同,真正能夠發展成為自由貿易港區的不會很多,在選擇試點對象時必須非常慎重,要嚴格控制,如果試點對象過多,就失去了試點的意義。
(2)試點成本較高。單獨試點的成本會較高,因為即使一個保稅區試點也要設計一套完整的政策,要動用各部門的力量。在沒有統一法律法規的情況下,需要國務院領導同志親自主持、協調。
(3)地方政府協調能力能否保證功能轉型的順利實現。試點政策需要地方機構執行,地方政府能否協助執行機構、有效實施試點方案,是整個試點的重要環節。港口劃歸地方后,能否合理規劃,調動港口與保稅區雙方的積極性,實現港區一體,也是對地方政府的一個考驗。
(4)能否正確評價試點效果。一些外部因素可能影響試點效果,如國內地區間的市場分割造成周邊地區港口的非市場競爭,會人為分散保稅區物流量。
盡管存在上述困難,但在人大上提交關于保稅區(或自由貿易港區)的立法提案是很必要的,因為這能夠引起中央和地方政府的重視,使試點和立法同步進行,一旦試點成功,體制、機制和政策等就能夠通過法律形式固定下來。
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