法學論文：培育公民社會是建設法治國家的基礎

法學論文：培育公民社會是建設法治國家的基礎

　　培育公民社會是建設法治國家的基礎

　　口何平立，上海政法學院科研處處長、教授

　　沒有完善的法律體系，就沒有現代法治國家。然而當前我們仍沒有全面落實依法治國基本方略；在建設法治政府的實踐過程中，社會主義民主法治也不夠健全與完善。如面對現代社會治理，大多數地方政府官員并不熟悉自己應有的角色。所以，當下中國社會的矛盾與沖突“地方化”傾向日益嚴重。近年來，社會基層權利、公民權利頻頻受到損害；在“搞定就是穩定，擺平就是水平”的剛性穩定觀下，群眾訴求、媒體監督、網絡問政等政府寶貴的執政資源，卻被視為洪水猛獸而被權力反制。如因發短信或發帖而“因言獲罪”，被地方公安機關拘留或跨省追捕現象頻頻見諸媒體。這些案件的最大共性，在于一些地方政府違法行政和個別領導干部對司法權力的濫用。2011年5月，河北省香河縣政府大規模違法強租農民4000多畝耕地，“高價”倒賣給開發商，激起農民群體反抗；貴州仁懷市茅臺鎮為打造“白酒一條街”，幾名副鎮長率執法隊打砸一百多家合法經營商戶，強行扣押貨品，逼迫搬遷，影響極其惡劣。更嚴重的是，這些亂象仍在蔓延。可見，現行法律體系還存在許多漏洞，其對缺乏監督與制約的權力還猶如“牛欄關貓”。

　　今年3月，胡錦濤在主持中央政治局第27次集體學習時強調，全面推行依法行政，要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，認真落實依法治國基本方略，以建設法治政府為目標，以事關依法行政全局的體制機制創新為突破口，以增強干部依法行政意識和能力、提高制度建設質量、規范行政權力運行、保證法律法規嚴格執行為著力點。

　　從世界歷史發展考量，一個健康、成熟發展的公民社會是法治國家的堅實基礎。國家權力與法的來源是公民，公民是社會的主體、國家的主人。而法治國家則是指國家機器的法治化、民主化。因此，國家的法治化，既要有公民社會的參與，又不能脫離社會的法治化。從法治而言，其是同人治相對立的概念，核心是對公權力的制約。法治既是一種制度形態，也是一種生活方式和狀態。法治的政治基礎是民主政治，經濟基礎則是市場經濟及其契約關系。因此，公民文化生活是對法治秩序的契合支撐，公民文化的自覺意識是法治進程的深層動力。所以，積極推動公民社會建設，發揮公民文化功能，不僅是培育法治的深層文化根基，而且也是當代中國社會轉型的根本動力。

　　若要依法治國，必先依法治權。馬克思曾指出：“法典就是人民自由的圣經。”在任何地方，權力不受到監督與制約，法治精神與作用也將難以彰顯；米爾恩在《人權哲學》中指出：“如果法治要得到維護，那么，憲法就必須保證沒有任何人能高于法律。擁有政治權威的人們應該同其運用權威所統治的人們一樣服從法律程序。”阿奎那則認為：“權力服從法律的支配，乃是政治管理上最重要的事情。”現代法治以民主為基礎，注重對公共權力的制約和保護公民的權利與自由。從法治的本質而論，公民不僅是權力的來源和主體，而且也是監督權力的主體。因此，當前構建參與—治理型民主，對權力進行監督與制約，不僅需要建立體制內部自上而下以權力制約權力的制度機制；同時還必須建立體制之外自下而上以公民權利制約公共權力、以社會制約權力的關系模式。

　　“以公民權利制約公共權力”作為權力制約的一種方式，是區別于“以權力制約權力”之體制內部制約的一種外部制約，體現了一種法治民主的要求。民主的核心是公民的權利，而“以公民權利制約公共權力”強調的是公民選舉權、參與權、表達權、知情權、監督權、財產權等基本權利的有效實現。從政治現代化而論，民主與法治是相輔相成的，兩者之間的紐帶就是權利，其結合的典型形式就是憲政。“以公民權利制約公共權力”，就是要以憲法規定的公民權利，以法治規定公權力的范圍和界限，并以法律形式對其運作程序進行監督和制約，以有效保證公民權利之實現。

　　“以社會制約權力”是指在參與一治理型民主下，社會組織、社會力量（包括新聞媒體等）依據法律制度的規定，通過利益表達、政治參與等途徑，使自身進入政府過程，在促進自身利益實現的同時，對國家權力形成制衡。這是當前民主與法治建設中值得期待的生產點，也是中國法治現代化的一種路徑選擇。這種關系模式有一點是要強調的，就是要避免西方市民社會理論中，將市民社會視為一個脫離國家、脫離政治的領域，認為市民社會與政治國家是一種對立、對抗的關系。其應該從兩個方面理解與把握：一是奈斯比特在《中國大趨勢》中強調的“縱向民主”觀點：“支撐中國新社會長治久安最重要、最微妙也是最關鍵的支柱就是自上而下與自下而上力量的平衡”；“中國政府自上而下的指令與中國人民自下而上的參與正在形成一種新的模式”。二是在民主與法治發展中的國家與社會的良性互動、互構。這既是一種雙向的適度制衡關系，又是一種良好的民主合作意向，從而促進對國家所維護的普遍利益與公民社會所捍衛的特殊利益的整合，以適應社會總體的均衡性發展趨勢。因此，這種法治體系的建立，既需要憲政的制度安排，需要在觀念層面確立權利本位的文化，在制度層面確立權力制約的文化，需要國家與社會的良性互動、互構；更需要構建中國特色法治秩序的核心價值，壯大社會組織和社會力量以及公民社會的建設；更需要關注法治賴以形成的政治、經濟、文化等相互作用的社會生態環境。

　　在風險社會和全球化背景下，以政府主導推動的法治現代化，是傳統法治資源貧乏的后發型國家現實可行的法治發展模式。然而，理論預設的政府主導的理性構建行為，和國家權力理性外化促成的法治狀態卻存在悖論：一方面，法治的關鍵是對公共權力的約束和對公民權利的保障，政府推進的法治模式能否帶來對自身權力的限制結果還不得而知；另一方面，不是所有形態的政府都具有法治的功能，只有特定結構形態的政府才具有推進和實現法治的作用。這種結構關系主要有三個層面：一是合理的權力結構，包括國家與社會關系，黨政關系、中央與地方關系，立法、行政和司法之間的基本權利關系等；二是嚴格的權力規范，涉及國家權力配置、權力內容的法律規范以及權力運行的制度程序等；三是有效的監督體系，涉及對權力監督的原則、主體和機制等。所以，政府本身必須具有法治的結構關系，這不僅是影響法治的一個基本變量，而且這種關系的調整是政府推進型法治模式中最現實和有效的切入點。如果法治不能在政治領域獲得進展，那么社會其他領域的法治必然是不健全、不完善的。

　　因此，當前推進政治體制改革的深化對法治發展具有深遠意義。它不僅在社會、經濟、文化體制改革中起著核心作用，同樣，通過以憲政精神為原則的政治體制改革，構建一個與社會主義核心價值觀和法治發展相適應的政治體制基礎，乃是中國法治現代化的關鍵動因。

　　2011年2月19日，在省級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上，胡錦濤明確指出，加強創新社會管理，是推進黨和國家事業的必然要求，是構建社會主義和諧社會的必然要求，是維護最廣大人民根本利益的必然要求，是提高黨的執政能力和鞏固黨的執政地位的必然要求。

　　從當前的社會狀況而論，傳統社會管理模式的缺陷，就是沒有正視公民社會的興起。從世界各國社會發展的經驗看，社會管理創新的路徑與方向必然是走向法治化，構建法治型社會管理模式。法治是完善社會管理的基礎和根本。法治將社會管理納入法制化軌道，以法律規范作為衡量政府和公民行為的準繩和標尺，以保障社會在制度化的框架內運行。尤其是解決目前社會管理領域存在的問題，如對社會流動人口和特殊人群的服務管理，對非公有制經濟組織、社會組織的服務管理，加強公共安全體系建設，完善信息網絡服務管理等方面，必須以健全的法律政策化解社會矛盾，營造良好的社會環境。因此，當前的社會管理創新，一是要建立法治的有限政府，推進公民社會法治化建設；二是加快實現社會管理從傳統的政治導向性的控制模式向公共導向性的法治模式轉變，從單一的行政手段管理方式向政府與社會力量多元合作的管理模式轉變。

　　公民的權力、責任和法治自覺意識，應是法治國家合法性的基礎。當前社會公眾最關心的三個問題，是公共安全、權益保障和社會正義。這些社會問題的解決，均須按照“有效政府、有序社會”的原則，在推動政府與公民社會良性互動、互構的基礎上，構建社會依法管理與公民參與治理有機統一的法治型社會管理模式。

　　參考文獻：

　　[1]郭道久．以社會制約權力——民主的一種解析視角，天津：天津人民出版社，2005:473-478.

　　[2]程竹汝．法治發展與政府結構關系，北京：中國社會科學出版社，2010:49-65.

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