淺論貧困山區鄉村民主的現狀問題及對策
為深入貫徹落實中央17號文件精神，加快貧困山區民主進程，以辯證的眼光審視高寒山區鄉村民主的現狀與問題，我們深入鄂西北某縣11個鄉鎮、村進行了全面調查，現就如何進一步深化村務公開和民主管理提出如下淺見：
一、山區基層民主現狀
鄂西北某縣是省定新世紀扶貧攻堅重點縣，也是全市唯一的全山區縣。版土面積3225平方公里，轄11個鄉（鎮），261個村和9個社區居委會。總人口29.4萬人，其中：農業人口23.8萬人。中辦發[2004]17號文件下發以來，該縣在廣大農村全面深化村務公開和民主管理，取得了良好的效果。
（一）村務公開規范推行。縣委、縣政府高度重視村務公開和民主管理，層層建立領導機構，組建專班，并始終堅持把村務公開納入政府年度責任目標考核范疇，印發了《某縣村級組織規則》和《某縣村務公開和民主管理規范》，形成了黨委政府領導、民政指導、相關部門配合的機制，規范推進了村務公開：內容上，變過去只公開辦事結果為事前、事中、事后全過程公開，通過公開墻，將17號文件規定的16項內容連同“五事”制度情況實行了全面公開。還采取“明白卡”、“明白袋”，召開會議等多種形式公開。范圍上，由事務領域向“三個文明”領域延伸。把農民增收、集體經濟發展、黨風廉政建設、發展黨員、干部，爭創文明戶等都納入公開范圍進行了公開。方式方法上，變背靠背間接公開為面對面直接公開。通過點題公開欄和回音壁以及干部問事、群眾說事等“五事”制度，把“我貼你看”的單向公開變成了墻上公開和“我說你問我回答”的雙向交流。形式上，由單一的文字公開變為文字、數表、多形式公開。時間上，做到了常規性按季公開、固定性長期公開、單項在任務完成后一次性公開、臨時性隨時公開。并嚴格操作程序，做到了真公開、實公開，群眾的知情權得到了有效維護和保障。
（二）民主管理范圍擴大。由最初以村務公開為主要內容的民主監督，向民主決策、民主管理、民主選舉全方位拓展。一是民主決策機制普遍建立。1999年以來，該縣步入依法民主決策的軌道，能夠依法民主選舉村民代表、村委會成員、村務公開監督小組，建立了農村黨員議事會議制度、村民議事會議制度等各項民主決策制度。對涉及村民利益的大事，95以上的村召開村民議事會議和黨員議事會議討論決定，農村“兩會”的作用日益增強。2006年，該縣大坪村支兩委計劃興建15個項目，在召開村民會議時，用投票表決的辦法，公推公決了13個村級公益事業建設項目，否決了其它三項內容。由于尊重民意，切實做到了事前聽意見、事中共決策、事后有監督，村民參與村公益事業建設的熱情很高。二是民主管理制度日趨規范。根據黨的方針政策和國家法律法規的要求，該縣各地結合村情民情，普遍制定了《村規民約》、《村民自治章程》、《村民會議議事規則》、《財務管理制度》、《民主理財制度》，該縣大部分村把制度匯編成冊，印發到全體村民手中。同時，各村普遍成立了3—5人組成的民主理財小組，定期審核村組收支單據。2005年底，該縣臺子包村民主理財小組在審核該村第四季度財務收支時，發現3名村主職干部超領干部工資1500元，馬上提出質疑，要求3名干部退出了多領的工資，通過民主理財，該縣每年減少村級不合理開支20萬元以上。三是選舉嚴格依法辦事。不論是選舉上級人大代表，還是選舉村干部、村民代表，各地都嚴格依法辦事，充分尊重和維護群眾的政治權利。通過村“兩委”并行選舉，實現了“兩委”干部交叉任職，通過群眾表決撤銷了村民小組，少數保留村民小組的組長職務由村干部兼任，從而使民主范圍進一步擴大，民主氛圍日漸濃厚。
（三）民主實現形式豐富。該縣積極探索基層民主建設與基層黨建結合的路子，并不斷創新方法，豐富民主的實現形式。一是建立“五事”制度，探索民主管理的新路子。早在2002年，該縣就建立了“干部問事、群眾說事、集中議事、及時辦事、定期評事”為主要內容的“五事制度”，始終堅持每個月的5日、15日、25日為集中說事日，村干部輪流值班，負責接待群眾，傾聽群眾的意見，接受群眾的監督。通過群眾說、定期評等形式，拓展了民主監督和民主決策的新途徑。二是推行“為民服務代理制”，推促縣、鄉政府職能轉變，在為民服務中深化村務公開和民主管理。2005年初，全縣在縣、鄉鎮、村（社區）設立為民服務代理機構，針對農村群眾村務活動中的“辦事難”現象，規定代理機構定點接收農民群眾的辦事申請，無償在規定時間內提供“全天候、無休日、一站式”的全程代理服務，化解了村民群眾在自治活動和經濟社會發展中的辦事難問題。三是探索聯戶自治，展示山區民主特色。針對山大從稀、居住分散的客觀實際，該縣龍坪等高山鄉鎮，根據村民居住情況，隨灣就片，將村民劃分成若干小區，實行發展經濟聯帶、公益事業聯合、社會治安聯防、重點對象
聯教、計劃生育聯責、人際關系聯心，形成了高山農村“六聯一體”的自治新格局。
（四）村務監督機制健全。一是審計監督力度加大。開展村、組財務清理，實行專項審計和離任審計，嚴查違規違紀行為，有效加大了審計監督力度。每年審計的農村集體資金均在1500萬元以上，挽回集體經濟損失達50萬元以上。二是農村財務監督機制健全。近兩年，該縣先后實行了財會人員集中辦公制度。推行了“村級資金、賬務委托鄉鎮代管制度”，村組會計、出納全部取消，各村只設一名報帳會計，村組開支實行嚴格報帳制，更加有效地強化了村級財務監督。三是考核評價辦法不斷完善。縣委、縣政府把村務公開和民主管理，作為縣、鄉干部政績考核內容，實行一季度一督辦，半年一考核、一年一結帳，通過嚴格考核，進一步強化了責任。四是結合黨風廉政建設實際，把村務公開納入了縣、鄉黨風廉政建設百分考核，制定了村干部廉潔自律五不準：即不準開支接待費，實行村級零接待費制度；不準新增村級債務，涉及公益性投資項目，實行“一事一議”；不準設立帳外帳，各村理財監督小組按旬集中辦公，審核村組財務收支，不合格不入帳；不準村干部亂發錢物，干部務工補貼標準由村民代表會議決定；不準自行增設不合理開支項目；不準隨意增加村組干部職數。真正把群眾監督與審計監督、輿論監督、法律監督有機地結合起來，做到了公開透明、陽光作業。
通過村務實務方面實實在在地表達民眾意愿，該縣農民和農村干部的民主意識普遍增強，黨群干群關系逐步密切，村支兩委的威信不斷增強，群眾參與村務和政務的民主化程度不斷提高，遏制了因不公開、不民主導致的上訪，維護了農村穩定，增強了新農村建設的凝聚力和向心力。
二、山區鄉村民主的主要問題
客觀評價該縣的村務公開和民主管理，由于惡劣的自然環境與落后的基礎條件短期無力改善，落后的經濟結構與原始的生產方式束縛了經濟產能，傳統的基層管理體制和鄉村管理模式在改革中尚未徹底超脫行政干預影響，導致實際中必然存在一些問題和不足。主要表現在以下幾個方面：
一是思想素質不高與基層民主的新要求不相適應。表現在群眾層面上，山大人稀和交通不便，額外加重了村務公開和民主管理的負荷，加之農村主要勞力外出務工，農活繁忙等因素，盡管群眾的參政議政意識有了普遍提高，但由于教育程度不高，宣傳方式落后，部分群眾沒有接受系統培訓，思想素質提高不快，在公與私的利益沖突中，往往參與民主管理、民主監督的態度不堅決。表現在村級層面上，高寒山村民主決策程序不規范。由于高寒山區組織村民會議困難，少數高山村決策村務達不到村民代表會議規定人數要求，“民主”表現在形式上；表現在黨政機關層面上，行政管理意識強烈。個別地方把村級組織視為派出機關，指導和管理村一級的方式方法比較欠缺，仍習慣下命令、壓任務。突出反映在結構調整上，鄉鎮對村、村組對戶，層層下達任務，盡管出發點是好的，但與村民自治的新要求不相適應。
二是區域間的差距與民主水平全面提高的新目標不相適應。村務公開和民主管理整體水平參差不齊。鄉鎮之間有差距，經濟發達的鄉鎮，村務公開和民主管理規范有序，反之則較差；村組之間有差距，班子好的村民主氛圍濃，反之則較差；山上山下有差距，河邊、路邊、集鎮邊的地方民主氛圍濃厚，民主作用發揮較好，偏遠閉塞的山上相對較差。從村務公開情況看，不同的內容公開力度不一樣，中央惠農政策，整村推進扶貧政策以及計劃生育政策落實、救災救濟款物發放、農村財務收支、種糧直接補貼、退耕還林款物兌現等，涉及群眾眼面實惠的內容公開較好，不僅上墻公示，而且通過會議、明白袋等形式廣泛公開，而宅基地使用、土地征用補償及分配、村級企業收支等方面公開不夠、不細、不全。從民主管理情況看，各地雖然都建立了村民會議和村民代表會議制度，雖然制定了農村黨員議事制度和村民議事會議制度，但部分地方堅持不夠；雖然制定了村民自治章程、村規民約、財務管理制度等，但實際落實不夠；雖然開展了民主評議村干部、但沒有很好的應用結果。
三是村級財力不足與基層民主的新任務不相適應。中央17號文件明確了公開范圍、增加了公開次數、嚴格了民主管理、監督、決策及選舉的程序要求，落實這些任務必須有足夠的經費作保障。然而，村級財力緊缺在山區縣比較普遍，基層反映強烈。該縣261個村中有集體經濟收入的村不到三分之一，相當一部分村集體經濟空殼，還有一部分村負債運行，有的連村委會辦公用房都沒有。稅費改革后，村級收入來源靠上級財政下撥的轉移支付資金及農業稅附加返還，該縣村平不到3萬元，難以保證必要的村務公開成本費用和正常的運轉支出，村級財力不足成為山區推進民主政治建設的最大制約，民主管理必須的活動無經費來源的問題嚴重影響了村務公開的質量。
四是現行法律法規和配套制度不完善與基層民主的新形勢不相適應。村委會選舉，制定村民自治章程、村委會成員的罷免和辭職等問題，法規規定不夠具體，沒有配套的司法解釋，也沒有建立糾錯機制。如《村民委員會組織法》對于違犯組織法的行為沒有規定剛性處罰措施，現行的刑法、行政訴訟法、行政復議法都沒有把村級民主權利納入調節范圍，目前的司法實踐和政府行政復議制度將村級民主權利排斥在外，對個別地方出現的故意擾亂選舉會場、村務不公開或假公開、村干部腐敗等問題的處理，缺乏具有綱性的法律依據，嚴重影響了民主管理的法制化進程。
另外，鄉鎮政府職能界定不清，指導不力，宗族勢力的存在，影響并制約著農村民主的進程。當前，在個別地方鄉鎮行政干預以及農村血緣、姓氏、家族或宗族關系為紐帶聚居出現的“群體”勢力，稍不注意，就會干擾選舉、干擾重大事項決策，影響村民民主議事，從一定程度上阻礙了基層民主政治建設的進程。
三、健全和完善村務公開民主管理制度的對策
中央17號文件是農村新形勢下全面深化基層民主建設的綱領性文件，為了全面、系統地貫徹落實文件精神，根據基層意愿，結合山區實際，對進一步加強和完善村務公開民主管理提出以下幾點對策：
第一，加快發展村級經濟，提高農村公共服務水平和鄉村民主效果。繼續爭取加大對邊遠農村的政策支持和資金物質扶持，特別是對山區困難村的扶持；要有機結合新農村建設的機遇，扶持發展農村新型產業合作經營，盡快將分散的農戶組織起來，以擴大規模，提高產能，優化質量及增強市場競爭能力。政府要通過提高公共服務質量，鼓勵引導和政策支持農戶在市場競爭中自愿形成各類合作經濟組織合作經營，可以選擇“農戶 協會 龍頭企業”、“農戶 協會 市場”等多種實現途徑，從而千方百計地加快發展農村經濟，增加農民收入，壯大村級集體經濟實力，提高農民生產、生活質量，從而增強村民自治的內動力。
第二，加大宣傳教育力度，全面提高村民素質。村民自治，重在以人為本。為此，應建立農村人才培養基地，大力培養農村后備干部，依法選好領導班子，有效解決農村干部難選難當難留的問題。要加大鄉、村治理骨干培訓力度，充分利用現有的干部培訓機構和渠道，系統開展專題培訓，讓干部熟悉業務，了解政策，懂得法律，提高他們的綜合素質。同時，應大力普及和發展農村文化、教育、科技事業，采取多種方式，加強中央17號文件以及黨在農村的各項方針政策的宣傳力度，做到家喻戶曉，引導廣大農民群眾樹立自主、平等、民主、法制、科學、效益、創新的現代意識，使之逐步適應自我教育、自我管理、自我服務的管理模式，成為合格的村民自治主體，切實維護村民的知情權、監督權、參與權和決策權。
第三，加強制度建設，進一步增強機制保障。建立縣、鄉（鎮）黨委、政府、民政部門規范、完整的行政指導規章、辦法，進一步規范村務公開和民主管理的具體指導和運作程序，通過規章中的職能界定，明確村級各個組織的職責，通過各自章程明晰地位，理順村級組織特別是“兩委”之間的關系；進一步推進政府職能轉變，將部分公共職能移交社會中介機構，還權利與村民，逐步理順法律與農村民主管理中涉及的干部“離任”審計和村委會“委托審計”；村級財務托管和村財務鄉管制度等關系不理順的問題，從源頭上真正預防和根治農村的腐敗問題。
第四，依法規范宗族、家族行為，保障基層民主健康發展。積極探索群眾喜聞樂見的方式方法，創新和拓寬民主實現的新路子。通過不斷創新，正確引導廣大村民樹立科學、民主、法制的意識，淡化宗族、家族意識，自覺抵制宗族、家族中的不良行為。與此同時，建議黨和政府加大立法進程，適時將村級民主權利納入國家司法調節范圍之內，確保村民自治有法可依。
第五，加大對村務公開和民主管理的財政投入。科學調整農村政策資金科目，建立民主政治建設經費保障機制。建議國家和地方各級財政在轉移支付農村經費中增加對村務公開、民主管理所需經費的科目，明確所需經費的開支渠道，并核定基數，列入預算。同時，建議建立農村干部激勵機制，調動村干部、村民代表的熱情，逐步建立完善村干部和村民代表的考核辦法，對義務制村民代表作用突出的，建議適當給予待遇，提高他們參政議政的積極性。對已享受誤工補貼的在職干部，應依據法規規章規定，納入保險保障制度范圍，逐步解決其養老等后顧之憂問題。
聯教、計劃生育聯責、人際關系聯心，形成了高山農村“六聯一體”的自治新格局。
（四）村務監督機制健全。一是審計監督力度加大。開展村、組財務清理，實行專項審計和離任審計，嚴查違規違紀行為，有效加大了審計監督力度。每年審計的農村集體資金均在1500萬元以上，挽回集體經濟損失達50萬元以上。二是農村財務監督機制健全。近兩年，該縣先后實行了財會人員集中辦公制度。推行了“村級資金、賬務委托鄉鎮代管制度”，村組會計、出納全部取消，各村只設一名報帳會計，村組開支實行嚴格報帳制，更加有效地強化了村級財務監督。三是考核評價辦法不斷完善。縣委、縣政府把村務公開和民主管理，作為縣、鄉干部政績考核內容，實行一季度一督辦，半年一考核、一年一結帳，通過嚴格考核，進一步強化了責任。四是結合黨風廉政建設實際，把村務公開納入了縣、鄉黨風廉政建設百分考核，制定了村干部廉潔自律五不準：即不準開支接待費，實行村級零接待費制度；不準新增村級債務，涉及公益性投資項目，實行“一事一議”；不準設立帳外帳，各村理財監督小組按旬集中辦公，審核村組財務收支，不合格不入帳；不準村干部亂發錢物，干部務工補貼標準由村民代表會議決定；不準自行增設不合理開支項目；不準隨意增加村組干部職數。真正把群眾監督與審計監督、輿論監督、法律監督有機地結合起來，做到了公開透明、陽光作業。
通過村務實務方面實實在在地表達民眾意愿，該縣農民和農村干部的民主意識普遍增強，黨群干群關系逐步密切，村支兩委的威信不斷增強，群眾參與村務和政務的民主化程度不斷提高，遏制了因不公開、不民主導致的上訪，維護了農村穩定，增強了新農村建設的凝聚力和向心力。
二、山區鄉村民主的主要問題
客觀評價該縣的村務公開和民主管理，由于惡劣的自然環境與落后的基礎條件短期無力改善，落后的經濟結構與原始的生產方式束縛了經濟產能，傳統的基層管理體制和鄉村管理模式在改革中尚未徹底超脫行政干預影響，導致實際中必然存在一些問題和不足。主要表現在以下幾個方面：
一是思想素質不高與基層民主的新要求不相適應。表現在群眾層面上，山大人稀和交通不便，額外加重了村務公開和民主管理的負荷，加之農村主要勞力外出務工，農活繁忙等因素，盡管群眾的參政議政意識有了普遍提高，但由于教育程度不高，宣傳方式落后，部分群眾沒有接受系統培訓，思想素質提高不快，在公與私的利益沖突中，往往參與民主管理、民主監督的態度不堅決。表現在村級層面上，高寒山村民主決策程序不規范。由于高寒山區組織村民會議困難，少數高山村決策村務達不到村民代表會議規定人數要求，“民主”表現在形式上；表現在黨政機關層面上，行政管理意識強烈。個別地方把村級組織視為派出機關，指導和管理村一級的方式方法比較欠缺，仍習慣下命令、壓任務。突出反映在結構調整上，鄉鎮對村、村組對戶，層層下達任務，盡管出發點是好的，但與村民自治的新要求不相適應。
二是區域間的差距與民主水平全面提高的新目標不相適應。村務公開和民主管理整體水平參差不齊。鄉鎮之間有差距，經濟發達的鄉鎮，村務公開和民主管理規范有序，反之則較差；村組之間有差距，班子好的村民主氛圍濃，反之則較差；山上山下有差距，河邊、路邊、集鎮邊的地方民主氛圍濃厚，民主作用發揮較好，偏遠閉塞的山上相對較差。從村務公開情況看，不同的內容公開力度不一樣，中央惠農政策，整村推進扶貧政策以及計劃生育政策落實、救災救濟款物發放、農村財務收支、種糧直接補貼、退耕還林款物兌現等，涉及群眾眼面實惠的內容公開較好，不僅上墻公示，而且通過會議、明白袋等形式廣泛公開，而宅基地使用、土地征用補償及分配、村級企業收支等方面公開不夠、不細、不全。從民主管理情況看，各地雖然都建立了村民會議和村民代表會議制度，雖然制定了農村黨員議事制度和村民議事會議制度，但部分地方堅持不夠；雖然制定了村民自治章程、村規民約、財務管理制度等，但實際落實不夠；雖然開展了民主評議村干部、但沒有很好的應用結果。
三是村級財力不足與基層民主的新任務不相適應。中央17號文件明確了公開范圍、增加了公開次數、嚴格了民主管理、監督、決策及選舉的程序要求，落實這些任務必須有足夠的經費作保障。然而，村級財力緊缺在山區縣比較普遍，基層反映強烈。該縣261個村中有集體經濟收入的村不到三分之一，相當一部分村集體經濟空殼，還有一部分村負債運行，有的連村委會辦公用房都沒有。稅費改革后，村級收入來源靠上級財政下撥的轉移支付資金及農業稅附加返還，該縣村平不到3萬元，難以保證必要的村務公開成本費用和正常的運轉支出，村級財力不足成為山區推進民主政治建設的最大制約，民主管理必須的活動無經費來源的問題嚴重影響了村務公開的質量。
四是現行法律法規和配套制度不完善與基層民主的新形勢不相適應。村委會選舉，制定村民自治章程、村委會成員的罷免和辭職等問題，法規規定不夠具體，沒有配套的司法解釋，也沒有建立糾錯機制。如《村民委員會組織法》對于違犯組織法的行為沒有規定剛性處罰措施，現行的刑法、行政訴訟法、行政復議法都沒有把村級民主權利納入調節范圍，目前的司法實踐和政府行政復議制度將村級民主權利排斥在外，對個別地方出現的故意擾亂選舉會場、村務不公開或假公開、村干部腐敗等問題的處理，缺乏具有綱性的法律依據，嚴重影響了民主管理的法制化進程。
另外，鄉鎮政府職能界定不清，指導不力，宗族勢力的存在，影響并制約著農村民主的進程。當前，在個別地方鄉鎮行政干預以及農村血緣、姓氏、家族或宗族關系為紐帶聚居出現的“群體”勢力，稍不注意，就會干擾選舉、干擾重大事項決策，影響村民民主議事，從一定程度上阻礙了基層民主政治建設的進程。
三、健全和完善村務公開民主管理制度的對策
中央17號文件是農村新形勢下全面深化基層民主建設的綱領性文件，為了全面、系統地貫徹落實文件精神，根據基層意愿，結合山區實際，對進一步加強和完善村務公開民主管理提出以下幾點對策：
第一，加快發展村級經濟，提高農村公共服務水平和鄉村民主效果。繼續爭取加大對邊遠農村的政策支持和資金物質扶持，特別是對山區困難村的扶持；要有機結合新農村建設的機遇，扶持發展農村新型產業合作經營，盡快將分散的農戶組織起來，以擴大規模，提高產能，優化質量及增強市場競爭能力。政府要通過提高公共服務質量，鼓勵引導和政策支持農戶在市場競爭中自愿形成各類合作經濟組織合作經營，可以選擇“農戶 協會 龍頭企業”、“農戶 協會 市場”等多種實現途徑，從而千方百計地加快發展農村經濟，增加農民收入，壯大村級集體經濟實力，提高農民生產、生活質量，從而增強村民自治的內動力。
第二，加大宣傳教育力度，全面提高村民素質。村民自治，重在以人為本。為此，應建立農村人才培養基地，大力培養農村后備干部，依法選好領導班子，有效解決農村干部難選難當難留的問題。要加大鄉、村治理骨干培訓力度，充分利用現有的干部培訓機構和渠道，系統開展專題培訓，讓干部熟悉業務，了解政策，懂得法律，提高他們的綜合素質。同時，應大力普及和發展農村文化、教育、科技事業，采取多種方式，加強中央17號文件以及黨在農村的各項方針政策的宣傳力度，做到家喻戶曉，引導廣大農民群眾樹立自主、平等、民主、法制、科學、效益、創新的現代意識，使之逐步適應自我教育、自我管理、自我服務的管理模式，成為合格的村民自治主體，切實維護村民的知情權、監督權、參與權和決策權。
第三，加強制度建設，進一步增強機制保障。建立縣、鄉（鎮）黨委、政府、民政部門規范、完整的行政指導規章、辦法，進一步規范村務公開和民主管理的具體指導和運作程序，通過規章中的職能界定，明確村級各個組織的職責，通過各自章程明晰地位，理順村級組織特別是“兩委”之間的關系；進一步推進政府職能轉變，將部分公共職能移交社會中介機構，還權利與村民，逐步理順法律與農村民主管理中涉及的干部“離任”審計和村委會“委托審計”；村級財務托管和村財務鄉管制度等關系不理順的問題，從源頭上真正預防和根治農村的腐敗問題。
第四，依法規范宗族、家族行為，保障基層民主健康發展。積極探索群眾喜聞樂見的方式方法，創新和拓寬民主實現的新路子。通過不斷創新，正確引導廣大村民樹立科學、民主、法制的意識，淡化宗族、家族意識，自覺抵制宗族、家族中的不良行為。與此同時，建議黨和政府加大立法進程，適時將村級民主權利納入國家司法調節范圍之內，確保村民自治有法可依。
第五，加大對村務公開和民主管理的財政投入。科學調整農村政策資金科目，建立民主政治建設經費保障機制。建議國家和地方各級財政在轉移支付農村經費中增加對村務公開、民主管理所需經費的科目，明確所需經費的開支渠道，并核定基數，列入預算。同時，建議建立農村干部激勵機制，調動村干部、村民代表的熱情，逐步建立完善村干部和村民代表的考核辦法，對義務制村民代表作用突出的，建議適當給予待遇，提高他們參政議政的積極性。對已享受誤工補貼的在職干部，應依據法規規章規定，納入保險保障制度范圍，逐步解決其養老等后顧之憂問題。
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