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**區國土資源局現行征地制度存在弊端及改革的建議

時間：2023-02-24 15:38:15 工作匯報

**區建區以來的征地工作，對保證交通、城鎮建設的順利進行，推進我區工業化、城市步伐作出了重要貢獻。但隨著土地市場化建設的推進，土地資產價值日益凸顯，我區現行征地制度存在的弊端顯而易見，由征地引發的矛盾已日益突出，已成為社會關注的熱點。本文試就征地制度問題提出如下粗淺的看法。

**區國土資源局現行征地制度存在弊端及改革的建議

一、當前我區征地工作中存在的突出問題及其原因

　我區現行征地制度的弊端表現在征地工作引發的一系列問題，主要體現在以下幾個方面：

（一）建設用地大幅度增加，人均土地明顯減少

　由于建區前我區屬原鯉城區的農業區域，建區后，隨著工業化、城鎮化建設的推進，我區建設用地大幅度增加，耕地迅速減少，人均土地明顯下降。1997年，全區建設用地2971.7公頃，農用地32538.35公頃，其中耕地4836.7公頃；2003年，全區建設用地增加至4050公頃，農用地減少至31362.35公頃，耕地減少至4318.7公頃。六年間，建設用地增加1078.3公頃，農用地減少1176公頃，其中耕地減少518公頃，人均耕地從1997年的0.45畝下降到2003年的0.38畝。

（二）補償方式單一，難以解決被征地農民的長遠生計

　現有的補償是以貨幣的形式兌現，并且是以“買斷式”一次性給付，由于征地補償安置費為數不多，農民拿到手的一般在2～2.5萬元/畝之間，只能解決眼前的生活問題，加上農民自身的理財能力和投資能力偏弱，往往容易“坐吃山空”，長遠生計沒有著落，終將成為社會不穩定因素。

（三）補償費用監管不到位，截留、挪用現象確有存在

　我區長期以來征地工作基本上依托在鄉鎮政府、街道辦事處進行，區政府實行補償安置費用包干，由鄉鎮政府、街道負責分配支付，而沒有形成有效的監管機制，導致補償安置不到位；雖然區財政以3.2萬元/畝包干給鄉鎮政府、街道辦事處，但有的鄉鎮按2：3：5或3：2：5的比例分成，把本應該支付給農民的補償費用挪作統籌安排全鄉鎮的基礎設施建設或工業小區建設，實際發放到農民手中的總額沒有足額到位，因征地補償問題上訪案件時常發生。

（四）失地農民就業艱難，社會問題不容忽視

　隨著我區經濟建設不斷征用土地，一部分農民特別是萬安開發區、雙陽華僑經濟開發區周邊部分農民失去了賴以生存的土地，個別村組農民已基本無地可耕，而目前我區農民多數屬于低文化、沒資金、沒技能的弱勢群體，特別是一些中年農民，適應不了現代企業的管理和技術的要求，往往被現代企業排擠在大門之外，盡管有的人可以到企業中做一些非技術性的重體力勞動，但隨著年高體弱，會逐漸喪失勞動能力而論為無業人員。雖然說，工業區引進企業后，能帶動周邊第三產業的發展，將為失地農民提供很好的就業機會，但并非所有失地農民都能夠參與到這一產業中去，還有相當部分的農民因缺資金或不懂經營等因素制約而長期失業。因此，征地后農民的失業問題將是一個不容忽視的社會問題。

（五）上訪案件不斷，政府公信力受到影響

　幾年來，因征地問題引發的群眾上訪案件接連不斷，呈逐年上升趨勢，雖然做了疏導工作，但根本的問題沒有得到解決，社會中仍潛在不穩定因素，政府的公信力也受到影響。

存在以上問題，產生的原因十分復雜，既有機制的原因，也有體制的因素；既有執法力度的問題，也有制度本身存在缺陷的問題。從我區實際看，主要有四個原因：一是有些基層干部的群眾觀念淡薄；在追求經濟快速發展的同時，忽視了群眾的利益，把本該兌現給被征地農民的補償費用截留挪作他用，損害了群眾的利益。二是缺乏有效的監督機制，征地補償費用疏于管理；長期以來，對于征地補償費用是否落實到位，沒有人過問，明知有的基層單位出現按比例分成截留現象，沒有及時制止，得過且過，任其發生。三是個別村居的征地補償費用管理混亂；有的村居對征地補償款的收支情況長期不公布，缺乏透明度，群眾存在較大疑議。四是查糾力度不足；對出現截留、挪用征地補償款的違法違紀行為，沒有深入查糾，在一定程度上助長了侵害農民利益行為的蔓延。

二、征地制度改革的建議

　基于我區工業化、城鎮化的不斷推進，完全按照“公共利益”范圍征地是不現實的，因此，征地工作在今后乃至一段時間內仍是我區經濟社會發展的重要工作。認真做好征地工作，既要使征地工作積極服務于各類建設，促進經濟社會持續快速健康發展，同時又要切實保護廣大農民的根本利益，解決好農民的長遠生計，保持社會的長治久安。在目前相關法律法規尚未修改完善的情況下，要從根本上解決我區征地中的突出問題，關鍵是要改革和完善我區的征地制度。筆者認為可以從以下四個方面進行考慮：

（一）嚴格征地管理，合理和節約利用土地

　推進征地制度改革，關鍵是規范政府征地行為。一要嚴格執行現行土地管理法律法規，在遵循嚴格保護和合理、節約用地原則的前提下，認真執行征地工作“兩公告一登記”和“一書四方案”工作，嚴格征地程序；同時要認真執行《國土資源聽證規定》，在征地中，凡是村組集體組織或群眾要求聽證，國土資源部門都要組織聽證，保證農民對征地工作的知情權。二要嚴格控制用地指標和征地范圍。首先要盤活現有存量土地；1999年新《土地管理法》實施以來，我區共獲省政府批準用地面積380.025公頃，目前已辦理供地只有47.3005公頃，占批準面積的12.45%，尚有332.72公頃的土地未辦理供地手續，這些未辦理供地手續的土地，固然已經引進一些企業項目，并且相當部分也簽訂用地意向或用地協議，交納少量的預約金，但遲遲未見動工建設，導致土地征用后未及時建設利用。因此，在全省用地指標日益緊張的情況下，各工業區載體要把工作重點轉入到加強簽約企業的用地跟蹤管理，建立企業用地信用制度，督促企業依法辦理供地手續和按計劃投入建設，對違反協議逾期未動工建設的企業，應一視同仁依法給予收回土地；在保證盤活園區存量土地后，再根據我區建設的實際需要，按項目報批，保證報批一宗用一宗，不要批而不用、開而不發，造成土地資源浪費。其次要嚴格控制用地指標，對用地項目要認真篩選，對一些大的用地項目要經過充分論證，用地面積要根據企業的實力、項目投資規模、投資計劃、經濟社會效益的具體情況而定，不能任憑企業要求多少就供給多少；要逐步建立單位面積投資強度、土地利用強度、投入產出率等指標控制制度，嚴格控制用地指標，防止“圈地”行為。再次，要樹立科學發展觀，嚴格控制征地范圍；經濟建設要尊重經濟規律，城鎮化和工業化是一個循序漸進的過程，征地工作是城鎮化、工業化的前期工作，但不能以征地多少衡量城鎮化、工業化的程度。征地工作要尊重土地利用規劃和城鎮建設規劃，不能任意擴大工業區建設；一些地理條件、基礎設施滯后、不具備工業發展條件的鄉鎮，應從客觀實際出發，不要盲目搞工業項目引進，避免浪費土地資源。三要改進征地工作方法，切實做好征地中的群眾工作。雖然征地工作是政府行為，具有強制性，但是，土地關系到農民的生活，不少農民視為“命根子”，因此，征地工作要多與農民協商，多做一些思想政治工作、少一些行政強制手段；要把農民的思想工作做在先，并貫穿在征地工作的全過程，不要因征地工作遇到困難就動用警力或千方百計找農民的“把柄”，采用強制手段，越是采用強制手段，農民越是不服氣，越會讓個別心懷不軌的人挑起事端，擅動群體事件，對征地工作越不利。

（二）改進征地補償支付方式，防止補償渠道梗阻和堵塞

　征地補償費用問題是征地工作的核心問題。征地補償款能否落實到位關系農民切身利益，關系農村社會穩定，關系農村基層政權建設。在我區執行現行征地補償標準的前提條件下，要保證有限的征地補償費用落實到被征地農民手中，需要改變補償費支付途徑，防止補償費渠道梗阻和漏洞。一要調整補償費支付主體。省政府《關于加強征地補償管理切實保護被征地農民利益的通知》（閩政［2004］2號）文件明確規定：今后征地補償費用由縣（市、區）國土資源部門根據農村集體經濟提供的被征地農民名單和征地補償費分配方案，把應該補償給農民的部分直接發放給被征地農民。長期以來，我區征地補償費都是以鄉鎮為主體發放的，由于我區正處在發展建設階段，基層政府財力不足，有的甚至赤字財政，為求得經濟的發展，有的鄉鎮難免截留部分征地補償款，投入于基礎設施或公共事業建設，導致截留、克扣現象。要改變這種狀況，必須從源頭抓起，調整支付補償費的主體，嚴格按照閩政［2004］2號文的要求，由區國土資源局根據被征地鎮（鄉）、村（居）提供的農民名單、分配方案，把補償款直接發放給征地農民，這樣可以減少補償款發放的中間環節，縮短支付渠道，堵塞漏洞。采取這種做法，關鍵是要處理好同鄉鎮政府的利益關系；應該承認鎮（鄉）、村（居）按比例分成土地補償款由來已久，在上世紀九十年度初就已經有這種做法，已養成了一種習慣，現在要改變由國土資源部門直接發放補償款，必然涉及到鄉鎮政府的利益，同時鄉鎮政府工作在農村基層第一線，在征地工作中將長期擔負著艱巨的任務，沒有一定的利益驅動，會直接影響其征地工作積極性。因此，在直接支付給被征地農民補償款的同時，可以根據財力，適當給鄉鎮政府支付一定的財政補貼，但農民補償款與對鄉鎮政府財政補貼不能混在一起，必須分別支付。只有這樣，才能既確保被征地農民的利益，又調動鄉鎮政府的積極性，實現經濟的發展和農村的穩定。

（三）創新安置方式，切實解決農民生活的長遠之計

　目前普遍實行的以貨幣方式進行安置，容易產生“分光吃光”的狀況，對于農民生活的長期保障和農村穩定是十分不利的。從長遠來說，應該把農民的安置納入城鎮職工社會保障體系，但就我區當前和今后一段時間看，這種做法尚不可行。目前，雖然我們正在實行農民最低生活保障線，但這也僅是“聊補無米之炊”，不能從根本上解決農民的生活問題，更談不上提高農民的生活水平。解決失地農民的生活安置問題，最根本的要著眼于農民的“造血功能”，在征地過程上，為農民提供自我發展的空間，只有讓農民過自我發展，才能從根本上解決長遠生計。建議從以下三個方面給予考慮。一、實行國有土地留地安置的方式，引導被征地農民入股創辦經濟實體。浙江省采用按批準面積的10%－15%作為安置人員的“村留地”，用以發展二、三產業，建立社區股份經濟合作社，吸引農民用征地得到的補償費入股，在“村留地”上辦經濟實體，取得了良好的成效。我區鄰近的豐澤區城東街道潯美社區居委會，也采取類似的做法，動員被征地農民留置一定比例的補償安置費，在10%的征地“回撥地”上投建工業樓、廠房等實體，并同農民簽訂入股“公約”，在年終兌付“紅”利，既取得農民的信任，又讓農民得到實惠。我區不妨借鑒其他地區的做法和經驗，在原來部分鄉鎮、街道實行的“回撥地”的基礎上，組織引導農民把部分安置費以入股的形式創建經濟實體。筆者認為，這不失為一個好的安置方式，一方面解決了部分農民就業問題，另一方面從根本上解決了失地農民的后顧之憂。二、加強技能培訓，提高失地農民的就業技能。農民素質的高低是決定就業的關鍵，當前，加強農民技能知識培訓，讓農民具有一定的技能知識，我區兩個工業區周邊的村（居），可以中、小學校為依托，以夜校等形式，同相關企業聯合舉辦各類技能培訓班，提高農民的勞動技能，盡可能地解決失地農民的就業問題。鄰近的城東街道潯美社區居委會就采取這種做法，最近該居委會與一家企業聯合舉辦一期縫紉技術短期培訓班，既為企業輸送一批員工，又解決了社區部分剩余勞動力，受到農民的稱贊。三、壯大農村集體經濟，努力為老、弱、病、殘農民提供生活保障。村級集體經濟組織在征地中留成的補償款部分，應當用于農民的安置保障方面，投入發展再生產，壯大集體經濟，每年從村財政中撥出一定的資金為老、弱、病、殘等喪失勞動能力的農民辦理保險或直接發放養老金、補助費。我市大多經濟較發達的村（居）都采取這種做法。總之，土地征用安置還有其他方式，有待于我們在今后的工作中不斷進行探索。

（四）建立必要的監督機制，保障征地補償款落實到位

　現行《土地管理法》第49條規定：“被征地的農村集體經濟組織應當將征用土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。”要保障征地補償費及時足額落實到農民手中，必須建立有效的監督機制。其一，加強村級財務民主監督。豐澤區有的村（居）對征地補償款實行專款專戶，不納入村（居）財政收入，成立民主理財組專門管理，每筆征地補償款的使用都要經村民代表大會表決通過，理財組負責監管，并定期向村（居）民進行公布，得到群眾的普遍認可。我區雖然也建立村務公開制度，但不少的村（居）都將征地補償提成的部分納入村財收入，沒有設立專戶管理，有的村只公布村財收入，而征地補償費的使用情況沒有明確公布，缺乏透明度，必須徹底改變這種狀況，學習其他先進村（居）的做法和經驗，讓群眾對征地工作和征地補償情況多一些知情權、參與管理權，這對于農村的穩定和基層政權的建設將有益而無害。其二，要加強行政和司法監督。政府需要建立強有力的行政監督機制，對征地補償從源頭到兌付都要進行跟蹤檢查，建議建立由監察、國土、財政、審計、農業等部門組成聯席制度，對征地補償款的數額、分配方案、支付情況進行定期檢查，克服補償的腐敗現象和堵塞補償中的的漏洞。同時要嚴肅查處征地補償中的違法違紀行為，對個別拖欠、截留和挪用征地補償款情節嚴重的單位和個人，要認真查處并追究有關人員的責任，觸犯法律的，應依法移送司法機關處理。

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