加強國有資產監管與深化財政改革

加強國有資產監管與深化財政改革

[摘要]在國資委組建和今后的實踐中，必須明確國資委的定位。國資委是政府直屬的特設機構，不承擔一般政府行政部門的社會公共管理職能。國資委受政府委托、代表政府履行出資人職責，扮演的是企業中國有資產“老板”的角色。在職責界定上，要明確國資委必須在法律的框架內履行出資人職責，以股東方式行使權利，它不應該也沒有權力用行政手段和方式管理企業。出資人到位的實質就是股東權利到位。建立獨立的國有資產管理、營運和監督體系，將國有資產管理從財政職能中逐步分離出來，納入不同的管理范疇，由不同的機構去實施，是規渡緇嶂饕迨諧【?孟鹿?兇什?芾磧氬普??吖叵檔淖羆蜒≡瘛?br>
一、加強國有資產監管關鍵在于完善出資人制度，從制度上切實保證出資人到位，維護所有者權益
國有資產監督管理新體制最基本的一點，就是成立統一履行出資人職責的國有資產監管機構。這不是把原來各部門管理國有企業的機構、職能和管理手段簡單地合并，而是要實現從直接管理國有企業向履行出資人職責、注重國有資產運行效益的根本轉變。
這就要求建立和完善管資產與管人、管事相統一的國有資產出資人制度。國有資產出資人制度是一系列制度安排的有機集合，包括投資決策制度、資本投入產出制度、經營者選拔任用制度、收入分配制度、考核評價制度、公司法人治理結構、監督管理制度等等。因此，國資委必須在職能界定、人員構成、決策機制、議事方法、管理方法、運行規則、法律制定等方面，進行全面的制度創新。
（一）從組織制度上保證國資委管資產和管人、管事相結合。
在國資委組建和今后的實踐中，必須明確國資委的定位。國資委是政府直屬的特設機構，不承擔一般政府行政部門的社會公共管理職能。國資委受政府委托、代表政府履行出資人職責，扮演的是企業中國有資產“老板”的角色。
在職責界定上，要明確國資委必須在法律的框架內履行出資人職責，以股東方式行使權利，它不應該也沒有權力用行政手段和方式管理企業。出資人到位的實質就是股東權利到位。股東權利的行使，《公司法》有明確清楚的規定，當國資委履行國有股東權利時，也要按照同股同權的原理，享有資產受益、重大決策和選擇管理者等出資人權益。
（二）從內部管理制度上促使國資委權利、義務和責任相統一落到實處。
首先，在工作人員選聘方面，不能再單純沿用以往的行政手段和行政方式。要強調專業性、技術性和社會性的特征，實行符合市場經濟要求的人員選聘制度。其次，在議事規則上，不能照抄照搬現在行政部門的“議決制”，應當引入和實行“票決制”，像董事會議事決策一樣，建立和完善一人一票、投票表決、記錄在案的議事規則，實行權利與責任一致的個人責任追究制度，保證其科學合理行使出資人職責。另外，在薪酬制度上，國資委不是政府行政部門，其工作人員不是公務員，可以采用更為靈活的薪酬制度。除了加強監督約束，也要給予足夠的激勵，其自身的新酬也要與履行出資人職責的情況掛鉤。
（三）建立監督監管者的制度。
國資委是受政府委托行使國有資產出資人職責的代理人，因此，必須對國資委進行有效的監督，避免國資委失去監督而濫用權力。
對國資委的監督，一方面來自人民代表大會。全國人民代表大會和地方人民代表大會可以對同級的國資委運作情況進行監督，主要通過立法形式，比如制定并頒布《國有資產法》，通過該法規定國資委的權利和義務。另一方面來自政府，這是現階段監督的主要方面。主要的監督方式，應該是政府各部門各盡監督之責，特別是可以考慮委派國家審計機關，對國資委的監督管理進行經濟責任審計。
二、國有資產監督管理新體制對財政改革和發展的影響
在 1992年確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標后，就逐步明確了財政體制改革的目標是建立公共財政體制。但在實踐中，從經濟建設型財政向公共服務型財政轉變離改革目標還有很大差距。這與國有資產管理體制改革滯后、國有資產管理與財政的關系還沒有理順有很大的關系。十六大、十六屆三中全會所確定的國有資產管理體制改革和財政體制改革，將會從根本上加快公共財政體制的建立。
（一）國有資產管理新體制要求國有資產營運獨立于政府公共財政，真正實現稅利分流、分管、分用。
國有資產營運（這里主要指的是經營性國有資產，也就是國有資本）究竟要不要獨立干財政，在財政理論上一直是一個存在爭議的問題。對財政的本質理解認識不同，對這個問題的回答也不同。持財政國家分配論的認為，財政的本質是以國家為主體的分配關系。因此，財政與國有資產管理是整體與局部、主體與“兩翼”的關系（其中另一翼是稅收），不應該將國有資產營運從財政中分離出去，影響財政的完整性。持公共財政論觀點的則一般主張：國有資產管理與財政是兩個性質不間的經濟范疇，政府作為社會管理者和國有資產所有者的目標是不同的，有時會發生沖突，很難由同一部門（如財政）來同時實現。
在計劃經濟時期，國家財政統收統支，政府幾乎統攬了一切經濟活動。國有企業就是執行國家計劃的一個生產車間，國有企業與政府財政活動密不可分。隨著經濟體制改革的深入進行和國企改革的不斷推進，國有企業與財政的關系也在不斷地調整。1987年開始了稅利分流的試點工作，并于1988年成立專門管理國有資產的職能機構--國有資產管理局。但是各級國資局被設置為各級財政部門的下屬職能機構，這仍然是將國有資產營運作為政府財政整體職能的一個組成部分來看待。由于在制度設計上沒有將國有資產營運從財政中獨立出來，所以就沒能真正做到“稅利分流、分管、分用”，不可避免地產生了諸如混淆稅收和國有資產收益的界限，財政資金與國有資本金之間的相互擠占等問題。這是造成國有資產運營效率低下和流失嚴重的重要制度原因。
理論上對財政本質及職能認識的不斷深入，實踐中國企改革的不斷深化，使我們清醒地認識到，政府公共管理職能和國有資產出資人職能確實是兩種性質不同的活動，其活動范圍、管理目標、管理方式和績效評價機制都是不同的。前者的主要目標是社會效益，作用于市場失效的范圍；后者的主要目標是經濟效益，是一種市場行為。因此，建立獨立的國有資產管理、營運和監督體系，將國有資產管理從財政職能中逐步分離出來，納入不同的管理范疇，由不同的機構去實施，是規范社會主義市場經濟下國有資產管理與財政二者關系的最佳選擇。
在新的國有資產管理體制下，相應地財政與國有企業的關系也要發生變化，國有企業與財政就是規范的稅收法律關系。即使政府財政要對其進行支持，也是依據國家宏觀調控和產業政策對所有企業一視同仁，而不是因為所有制性質的不同就區別對待。
（二）國有資產監管新體制對財政收入的影響。
毫無疑問，在新的國有資產管理體制下國有企業與其他性質的企業一樣，也必須依法納稅。雖然，將來國有經濟主要發揮的是控制力、影響力、帶動力，不一定作為國家稅收收入的主要來源，但就現階段而言，國有企業稅收收入仍然是國家財政收入的重要來源，占了近 5 0％。國有或國有控股大中型骨干企業的發展，仍然是財源建設的關鍵。但在新的體制下，要改變財源建設的思路，政府一般不應再通過新辦競爭性領域的國企納稅大戶來獲取財源。財政主要是滿足公共需要，通過為各類經濟活動主體服務和創造良好的發展環境，提高它們

的經營績效來增加財政收入。
經營性國有資產交由國資委后，一個新的問題是這些國有企業經營的利潤應如何處置，是繼續留給國有企業，還是上交給財政部或者充實到社保基金中，還是上交給國資委。
1994年實行分稅制改革后，國家暫時沒有要求國有企業上交國有資產收益。當時的目的主要是“放水養魚”，減輕國有企業負擔，促進國有企業的改革和發展。但在實踐中，由于各個國企情況不同，苦樂不均，造成了分配秩序的混亂。特別是一些壟斷行業收入過高，使得收入分配關系更加難以理順。究其原因就在于國有資產出資人缺位，國有資產的收益權誰來行使是不清楚的。一方面，國家基本放棄了國有資產經營收益，沒有收取投資回報。這部分收益變成了國有企業內部職工的福利。另一方面，一些行業主管部門采用各種方式，如征收行政管理費用、攤派等方式占用國有企業的這部分收益，實際上將出資人的權力扭曲了。行業主管部門作為政府的行政部門，其辦公事業經費已經納入了財政預算，沒有資格作為出資人向企業行使收益權。
筆者認為，既然新體制已經明確了由國資委統一履行出資人職責，那么國有資產的收益權就應該交由國資委。出資人進行投資就是為了獲取投資回報，這是出資人天經地義的權力。《公司法》很明確地規定了出資人享有受益權。國資委應該享有它所占有的那部分國有股權所應得的收益的處置權。這部分收益如何使用，是用來給國有股東分紅，還是繼續用于投資，都應該由國資委來擬定。當然，由于國資委并不是真正的出資人，只是受政府委托行使出資人職責，因此它對收益權的行使要經過法定程序，主要應該通過編制和執行國有資本經營預算來實現。
（三）國有資產監管新體制對財政支出的影響。
在新的國有資產監管體制下，國有資產出資人職責由國資委行使了，那么財政就應該主要為政府“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”職能的履行提供財力保證。財政支出要圍繞這個目標，從“越位”的領域退出來，進入“缺位”的領域。財政支出安排的重點是滿足社會公共需要，提供公共產品和公共服務。改變過去財政支出多用來建立、補貼和扶持一般競爭性領域的國有企業，而使國防、基礎教育、醫療衛生、基礎設施、社會服務等公共需要得不到滿足（農村義務教育、SARS都是典型的例子）。
現在的突出問題是對一般競爭性領域，財政還要不要投入。從原則上講，財政的目標既然是滿足社會公共需要，就應嚴格限制政府公共預算資金投向贏利性項目。財政支出不應該再投資建立新的競爭性領域的國有企業，原則上不與民爭利。但是，也要正視現實情況，充分考慮目前在一般競爭性領域存在著大量國有企業和國有資產的現實。2002年分布在一般競爭性行業的國有資產總量為26809．8億元，占全部國有工商企業占用國有資產的40．9％。雖然，這些國有資產的營運應該納入市場運作，在市場經濟中優勝劣汰，不應該再占用公共資源。但是這些國有企業是傳統體制的產物，有許多歷史遺留問題是國家應該支付的改革成本，完全不管不顧、甩包袱既不合理也不現實。因此，財政還要對這些一般競爭性領域的國有企業有一些支持。但是，筆者認為這種財政支持應該立足于解決歷史遺留問題、支付轉軌成本，幫助其順利改制來安排財政支出，給予財政支持。比如，國有企業主輔分流改制中，如果破產企業的財產全部賣掉都安置不了富余人員，財政應該將差額補上。再比如各地國有資產數量與質量差異很大，新體制下可能發生苦樂不均問題，需由中央統籌和協調，尤其是中央財政應加強轉移支付力度。
這方面目前還有一個突出的問題就是老職工社會保障基金欠賬問題。估計目前國家的這部分隱性負債約為2萬億元。如此巨大的數額，、單靠財政支出是無法解決的。在新的國有資產監管體制建立后，國有產權制度改革進程將會大大加快，特別是新的國有資產管理體制賦予了地方政府對一部分國有資產的處置權，很多地方都已經明確規劃了幾年內國有資本退出的目標。因此，如果不盡快明確國有產權退出后這筆資金的去向問題，由各地自行處理，既不利于建立統一的社會保障體系，也可能造成不會再有足夠資源來處理對老職工的社會保障隱性債務問題，這將給未來留下巨大的金融風險和妨礙社會安定。
三、從綜合財政預算中分離出國有資本經營預算，實現“稅養國家財政，利活國有經濟”，從制度上理順國有資產管理與財政的關系
建立國有資本經營預算的必要性，財經界很早就認識到了。黨的十四屆三中全會根據改革實踐的要求，明確提出了：“改革和規范復式預算制度，建立政府公共預算和國有資產經營預算。”但當時還主要是從財政體制改革的角度將兩種預算分開，希望建立一種滿足政府既是社會經濟管理者又是國有資產出資人的財政制度，還沒有完全意識到從制度設計上將兩種職能徹底分開的必要性。
國有資本經營預算是對經營性國有資產的收支進行的預算。國有資本經營預算不同于公共財政預算，準確地說屬于財務預算的范疇。公共財政預算資金表現為一收一支，平衡使用，追求社會效益；國有資本預算資金表現為周轉循環，保值增值，追求經濟效益。建立獨立運行的國有資本經營預算，將使國有資本的投資得利、收益分配，以及再投資，形成獨立的運轉體系，形成國有資本將本求利、有效運轉的機制，從而進一步落實稅收和利潤的分收、分管和分用工作。因此，在新的國有資產監管體制下，要理順國有資產管理與財政的關系，重要的途徑之一就是創新國家預算體制，將各級政府預算由原有的經常性預算和建設性預算改為政府公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其他預算。對政府以不同身份進行的收支活動加以區分，反映不同性質預算資金的來源和使用情況，對于不同的預算資金采取不同的管理辦法。
以組建國資委為重點的國有資產管理新體制的初步建立，為國有資本經營預算的建立提供了組織基礎和權力保障。黨的十六屆三中全會的《決定》又一次明確提出：“建立國有資本經營預算制度和企業經營業績考核體系。”在新體制下，國資委是受政府委托履行國有資產出資人的機構，編制資產經營預算是出資人應該享有的權利。編制預算可以起到明確目標、協調工作和便于事后考核評價業績的作用。編制國有資本經營預算，能夠全面反映國有資本經營收支狀況，是對國有資本營運情況進行評價考核的重要手段，是市場經濟條件下實現出資人職責、確保出資人到位的重要方式。通過預算的形式對所出資企業的財務行為進行約束和控制，避免了沿用過去用行政命令干預企業生產經營活動的弊病，有利于完善公司的法人治理結構。
在具體操作時，國有資本經營預算的制定和執行要按照市場機制來進行，應該根據財務運行的規律和財務的原則編制。當然，國有資本經營預算不同于一般的企業財務預算可以根據需要自由編制，應該建立統一的國有資產預算的格式和程序，大力提高預算的透明度，主要是做到預算細化和信息公開。國有資產的收益預算草案和決算草案，由相應的國資委編制，于每年的第一季度報同級政府審查批準。經審議后，由國資委組織實施。國資委應向同級政府報告上一年度的國有資產預算執行情況，接受政府的監督；政府應于每年的第一季度向同級人民代表大會或其常務委員會報告上一年度的國有資產收益預算執行情況，接受人大的監督。
進一步完善社會主義市場經濟體制是新世紀新階段每一個改革工作者面臨的新挑戰。舊體制遺留的深層矛盾，很大一部分集中在國有經濟與財政領域。因此，深

化國有資產監管體制和財政改革仍然任重道遠。新的國有資產監管體制和財政管理體制如何有效運作，還需要努力探索、不斷實踐。

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