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電子政務與行政環境
羅伯特·達爾在《行政學的三個問題》中曾指出：“從某一個國家的行政環境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應用到另一個不同環境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定。”電子政務的策略，是從各國的實踐中歸納出來的“概論”，從行政生態學研究角度，我們不對它進行好或壞的價值判斷。我們只關心某種具體策略“是否適用于另一個不同的場合”。一個具體的電子政務策略，只有適合“特殊場合”的具體國情，我們才對它判斷為“好”，否則就要判斷其為“壞”。隨著一國行政環境的發展變化，行政系統的策略選擇也不可能一成不變。好與壞的判斷，也是與時俱進的。
什么是行政環境
行政環境就是政府管理的環境，它是指圍繞行政活動和行政現象這一主體的外部境況，是各種直接地或間接地作用和影響行政活動的客觀因素的總和。 宏觀行政環境即通常所說的國情，包括國際的社會、自然環境和國內的社會、自然環境，它是行政環境的基礎，對行政活動有決定性的作用。
1961年,美國夏威夷大學教授弗雷得·雷各斯（Fred W·Riggs）發表了《行政生態學》一書。通過對各國行政生態要素的分析,提煉出他認為最重要的五個要素,并對這些要素造成的影響進行了分析。這五個要素分別是：經濟要素、社會要素、溝通網、符號系統和政治構架。這五種要素之間不是互相孤立的，而是交叉作用、互相影響的，因此在實際考察中，情形是錯綜復雜的，既要注意單個分析這些重要因素，又要注意到彼此之間的互動性。
行政管理與行政環境的關系是雙向的、辨證的。一方面，行政管理都處在一定的行政環境中，并受到行政環境的影響和制約，有什么樣的行政環境，就有什么樣的行政管理，行政管理必須適應行政環境的變化，由于行政環境不是一成不變的，所以行政管理也不是一成不變的，行政管理必須從實踐出發，從客觀的行政環境出發；另一方面，行政管理對行政環境具有能動的反作用，它可以改造行政環境，要么使行政環境變好，要么使行政環境變壞。
依據這種理論，我們研究電子政務與行政環境的關系就會發現，經濟要素在各種環境要素中，對電子政務的影響最大。
行政環境對電子政務的影響
經濟要素作為行政環境的首要環境因素，對電子政務的發展階段水平，具有決定性影響。表現為，不同的現代化程度和收入水平，生產方式不同；不同生產方式，社會組織形式不同；不同社會組織形式，政府組織結構不同。
第一， 不同現代化程度和收入水平的國家，生產方式階段不同。高收入國家已經完成工業化意義上的現代化，正向后工業社會生產方式轉變；中高收入和中低收入國家，處在實現工業化意義的現代化過程中，一般處在向工業生產方式的全面轉變之中；低收入國家往往是農業國，如烏克蘭、孟加拉國等，農業生產方式還在經濟活動中占重要地位。
第二， 不同生產方式決定不同社會組織方式。扁平化網絡組織，是隨著信息化生產方式興起而興起的；科層制組織，是隨工業生產方式興起而普及的；家庭式組織，是與農業生產方式相伴隨的。
第三， 社會組織方式決定政府組織結構。 政府流程再造，往往出現于扁平化企業網絡組織發達的后工業化國家。例如，美國政府提出的“重塑政府”的改革，重點就是把企業家精神引入政府管理。其中大量引入了企業的扁平化組織管理經驗；在科層化組織為主的工業化社會之中，科層制一般成為政府組織結構的主導形式；在主要經濟體中廣泛存在農業家族式組織的社會之中，政府改革主要還集中在從家長制向科學管理轉變上。
中國社科院信息化研究中心按世界銀行高、中高、中低和低收入四類國家劃分，分別找10個國家進行實測分析。在全部40個國家中，有38個國家呈現一般規律，只有泰國（中低收入組）和印度尼西亞（低收入組）與眾不同。
一般規律是：一國電子政務發展階段和策略，與其經濟要素水平，呈現高度正相關性。經濟要素水平高的，電子政務發展階段和策略較高；經濟要素水平低的，電子政務發展階段和策略水平低。更難能的是，這個規律不僅對于組間比較適用；在組內（每組組內一般都跨兩個發展階段）比較也適用。即同一收入組內，經濟要素水平高的，電子政務發展階段和策略較高；經濟要素水平低的，電子政務發展階段和策略水平低。而其它三個環境要素（溝通網、創新基礎和人力資源），只在組間比較存在類似規律；組內比較不存在類似規律。
泰國和印度尼西亞是上述規律的明顯例外。它們的經濟要素均在本收入組中，處于領先地位，但電子政務發展階段，反不如同組經濟要素環境值低的國家。但這兩個國家均有一共同之處：雖然經濟要素在組內領先，但同時有多個其它環境要素值，低于本組平均值。泰國是其它所有三項環境值，均低于本組平均值；印度尼西亞是有兩項環境值低于本組平均值。說明，雖然經濟要素是電子政務發展第一位的環境決定因素，但經濟以外的環境要素與經濟要素之間，具有明顯的相互制約作用。尤其對于涉及體制改革的政務來說，意識形態、文化傳統、技術狀況等的作用不可忽視。電子政務發展不可能只考慮經濟一個因素，還必須與社會的全面進步，聯系在一起考慮。
從以上分析中我們可以看出，電子政務策略，作為一種行政系統的決策，不是隨心所欲的。其合理性，不光不是決策者個人或集體主觀決策單方面決定的，甚至不是行政系統自身單方面決定的，而是要求系統選擇與行政環境實現高度統一，才能達到的。
我國的行政環境和電子政務
那么，我國行政環境有何特殊性，對電子政務中的行政組織方式，會產生什么樣的特殊要求呢？
行政生態學的創始人雷各斯認為：與農業社會相適應的是融合型行政模式（Fused Model）。在農業社會中社會結構是混沌不分的，如同折射前的自然光是一道白光一樣。它以農業為經濟基礎，沒有明確、細致的社會分工。與之相適應,行政行為與其他行為，如政治行為、立法行為、司法行為、戰爭行為等是混雜一起的，沒有專業化的行政機構，因而行政效率低下。其權力來自君主，官吏來自特殊階層，實行世卿世祿制度；政府與民眾溝通很少，官僚職位重于政府政策，行政風范帶有濃厚的親屬主義色彩。
與現代工業化相適應的是衍射型行政模式。白光經過棱柱體的折射后,衍射為紅橙黃綠青藍紫七色光，意思是象工業化生產方式中明確、細致的分工一樣，政府職能也要進行明確的、極細的行政分工，通過分工明確的職能機構，執行不同的行政職能，以提高行政效率與管理的科學性。
雷各斯由于時代局限，沒有預見到信息社會，及與信息社會相適應的扁平型行政模式的出現。但他提出了一個與過渡社會相適應的是棱柱型行政模式。雷各斯將介于農業社會和現代化工業社會之間的社會形態作為過渡社會。由于其過渡性,故既保持著傳統社會的一些特征,又具有現代社會的一些因素。如同光進入棱柱中的折射過程,所以可以稱為“棱柱型”模式。
我
們認為，我國當前對電子政務的基本訴求，是要有助于建立“雙棱柱型”行政模式。第一重棱柱是實現農業組織方式向工業組織方式的過渡；第二重棱柱是實現工業組織方式向信息組織方式的過渡。為此，要轉變公共產品和服務的生產方式。這是由我國所處的半農業、半工業、半信息化的復雜行政環境決定的。不考慮行政環境中的農業社會遺留問題，行政決策就會脫離國情；不考慮行政環境中的信息社會挑戰問題，行政決策就會喪失機遇；更重要的是，不考慮工業社會的現實問題，行政決策就會失去重心。
當然，“雙棱柱型”行政模式只是一個理論推測，它的實際形態將是什么模樣，還有待在實踐發展中觀察。
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