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我國國有資產管理的現(xiàn)狀及改革思路
我國國有資產管理的現(xiàn)狀及改革思路 當前,對于國有資產能否管好,國有企業(yè)改革能否成功,國有經(jīng)濟生命力如何這個問題已經(jīng)越來越成為政府、企業(yè)及廣大群眾關注的焦點,也成為上至政府高官,下至平民百姓的熱門話題。因為這上接我國經(jīng)濟體制改革成功與否,下連廣大人民群眾利益。本文就當前國有企業(yè)產生困難的原因及對策談些看法。一、國有企業(yè)發(fā)展及改革中存在的問題
眾所周知,我國工業(yè)基礎差,經(jīng)濟不發(fā)達,建國初期國有經(jīng)濟只有少量的解放區(qū)軍工企業(yè)和接管部分官僚壟斷資本企業(yè),這些企業(yè)規(guī)模小,資產量少。據(jù)不完全統(tǒng)計,1952年我國國有資產總額只有12986億元。經(jīng)過建國后40多年來的經(jīng)濟建設,我國的國有經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大,特別是改革開放以來,國有經(jīng)濟得到高速的發(fā)展,國有資產越來越雄厚,到1995年底,我國國有資產已經(jīng)達到5.7萬億元,其中經(jīng)營性資產4.5萬億元,非經(jīng)營性資產1.2萬億元,統(tǒng)計表明,1949年以來,國有資產平均每年遞增12.4%,其中1980年以來平均每年遞增14.5%,1990年至1995年平均每年遞增17.9%。
國有經(jīng)濟所創(chuàng)造的財富維持了國家機關的正常運轉,壯大了國防力量,保證了國家的安全,促進了兩個文明建設。可以說沒有國有經(jīng)濟的物質基礎,就沒有社會主義政權的鞏固。
但是國有經(jīng)濟的發(fā)展也同其他所有制經(jīng)濟一樣,不是、也不可能是直線上升的,有時也帶有明顯的階段性。這種階段性既受國有經(jīng)濟政策、政治環(huán)境制約,也與國際環(huán)境有著密切的聯(lián)系,當然也有自然環(huán)境的影響。可以說,建國以后我國在相當長的一段時期內實行計劃經(jīng)濟的管理手段,在當時我國工業(yè)化程度低,生產力水平不高,供應不足的情況下,是適合我國國情的,對我國經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的作用,不但解決了占全世界1/5人口的吃飯和就業(yè)問題,而且為我國改革開放打下了堅實的經(jīng)濟基礎。但是隨著科學的進步,技術的發(fā)展,生產力水平的提高,國內、國際經(jīng)濟、政治環(huán)境的變化,繼續(xù)沿用計劃經(jīng)濟的管理手段,繼續(xù)實行原有的管理體系,已經(jīng)不能適應我國生產力發(fā)展的需要。因此,出現(xiàn)了國有企業(yè)經(jīng)濟效益滑坡,虧損面逐年增大的趨勢,據(jù)不完全統(tǒng)計,全國獨立核算的國有工業(yè)企業(yè)虧損面1992年～1995年分別為22.7%、29.8%、32.7%、33.5%,1996年上半年則達到43.3%,并且1996年一季度出現(xiàn)了全國性的整體虧損,國有資產的損失數(shù)額也逐年增大,據(jù)1994年全國開展清產核資的12.4萬戶國有企業(yè)的不完全統(tǒng)計,全部資產損失達2231.1億元,全部資金掛帳22069億元,損失與掛帳合計達4438億元,占這些企業(yè)全部資產的10.7%。
上述問題的原因是多方面的,許多專家學者提出了不少看法,有的歸結為管理體制落后,政企不分,政資不分;有的歸結為企業(yè)目前存在三座大山:負債過高,冗員過多,社會包袱過重;有的認為主要是企業(yè)管理混亂,管理水平低。上面這些觀點都有一定的道理,都是從不同角度提出的。我個人認為,其中最重要和最直接的原因是管理制度不順,企業(yè)管理落后。雖然近10多年來,我國對國有企業(yè)的改革已經(jīng)采取了許多措施,包括:放權讓利,推行承包經(jīng)營責任制,實際兩權分離,進而到建立現(xiàn)代企業(yè)制度,什么藥方都用過了,但成效并不十分突出,究其原因,最根本的就是以往這些改革,停留在企業(yè)層面的多,政府層面的少,淺表性的多,深層次的少。因此,必須抓住問題的本質,改革才能見成效。
二、國有企業(yè)改革的關鍵在于建立起科學的國有資產管理、監(jiān)督和營運體系
如上所述,當前國有企業(yè)改革成效不明顯的主要原因是國有資產管理體制改革滯后,政企不分、政資不分仍困擾和阻礙著企業(yè)的發(fā)展。
傳統(tǒng)的體制下,國有資產所有者的職能被政府部門分割,造成了產權管理的多元化,政府各部門都可以所有者的身份向企業(yè)發(fā)號施令,政出多門、多頭管理,企業(yè)要對多個政府部門負責,但卻沒有哪個部門真正對國有資產的保值增值負責任。由于所有者的責任主體不明確,企業(yè)缺乏應有的監(jiān)督的約束,尤其是那些直接歸各級政府管理的大企業(yè)集團,其產權歸政府所有,但政府是由各綜合經(jīng)濟管理部門行使管理職能的,由于政府沒有授權由哪個部門進行監(jiān)管,結果是政府哪個部門都可以管企業(yè),但誰都管不了,誰都不負責任。政府對企業(yè)的情況完全靠聽匯報,對企業(yè)的內在情況不清楚,結果不出問題則可,一出問題就大得不得了,就要關閉乃至破產。
那么國有企業(yè)如何進行改革?這方面中央有了明確的規(guī)定,即對國有資產實行國家統(tǒng)一所有,政府分級監(jiān)管,企業(yè)自主經(jīng)營的體制”。目前,理論界、學術界對于從建立國有資產管理委員會及其辦事機構,到中間或中介性的國有資產經(jīng)營公司,再到生產經(jīng)營企業(yè)三個層次的國有資產管理體制的框架,在認識上是統(tǒng)一的。近年來,各地也根據(jù)實際進行了大量的探索,目前全國已有上海、河北、內蒙古、吉林、安徽、浙江、青海、陜西、重慶、湖北、廣西等11個省、市、自治區(qū)及深圳經(jīng)濟特區(qū)先后建立了新的國有資產管理體制。盡管各地做法不盡相同,但新的管理體系基本上是按照三個層次的框架建立的。其大致情況是:在省(直轄市)、自治區(qū)政府一級成立了國有資產管理委員會(簡稱國資委),下設國有資產管理辦公室(簡稱國資辦);在中間層建立資產經(jīng)營公司;在下層是由企業(yè)群組成。這三個層次,在上層通過國資委直接管理資產經(jīng)營公司,而不是靠各部門分工把關,這樣既能實現(xiàn)將政府各部門的社會經(jīng)濟管理職能與資產所有者職能分開,又直接加強了對資產經(jīng)營的監(jiān)督和領導,形成了有效的制約機制;在中間層建立了國有出資人制度,為資本運營構建合格的載體,使企業(yè)對投資主體負責,投資主體對出資人負責,出資人向政府負責,實現(xiàn)了國有資產監(jiān)管職能與國有資產經(jīng)營職能的分離;在下層由國有獨資企業(yè)、國有控股、參股及合資企業(yè)群組成,這些企業(yè)根據(jù)國家法律擁有法人財產權,具有企業(yè)法人資格,依法自主經(jīng)營、自負盈虧、照章納稅、獨立承擔民事責任,并具體承擔國有資產保值增值的任務,從而實現(xiàn)了國家終極所有權與企業(yè)法人財產權的分離,理順了政府與企業(yè)的關系,初步實現(xiàn)了政企分開。
實踐證明,這三個層次管理體制的推行和不斷完善,對于從深層次上改變政企不分,政資不分,多頭管理的局面是可行的,也是成功的。具體可以從深圳和上海改革的成效得以說明。
深圳是全國最早建立三個層次國有資產管理、運營體系的城市。早在1987年7月該市就成立了市屬企業(yè)國有資產投資管理公司,主要負責市屬企業(yè)國有資產的產權管理及運營,成立初期也行使國有資產管理的職能。隨著改革的不斷深入,1992年9月深圳市又成立了市國有資產管理委員會,一年后成立了市國有資產管理委員會辦公室,作為市國資委的常設辦事機構,專門行使國有資產的行政管理職能。經(jīng)過幾年的探索,目前已經(jīng)初步形成了市國有資產管理委員會(下設國資辦)———市級國有資產經(jīng)營公司———
企業(yè)群”三個層次的國有資產管理經(jīng)營新體制。
三個層次的國有資產管理體制建立以后,該市采取了許多行之有效的措施保證其順利運行。包括按經(jīng)營規(guī)模、效益水平對企業(yè)進行分類定級;按行業(yè)類別和效益實行企業(yè)利潤分類上繳辦法;實行企業(yè)無行政主管部門制度;向國有控股企業(yè)和全資企業(yè)委派產權代表,參與企業(yè)重大問題決策,監(jiān)管國有資產運營,率先建立現(xiàn)代企業(yè)制度,強化企業(yè)管理,加強企業(yè)內部約束和政府對企業(yè)監(jiān)管等。到目前為止,已正式頒布《深圳經(jīng)濟特區(qū)股份有限公司條例》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)有限公司條例》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)股份合作公司條例》等幾十個法規(guī)和規(guī)章,尤其是1995年該市《深圳經(jīng)濟特區(qū)國有資產管理條例》的出臺,標志著國有資產管理法規(guī)、規(guī)章體系日趨完善,為現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運作打下了基礎,取得顯著的效果。截止1998年底,深圳市屬國有企業(yè)的凈資產為3477億元,自1980年以來每年遞增53%,1998年實現(xiàn)利潤51億元,實現(xiàn)了國有資產保值增值。
上海市1993年按照三個層次建立新的國有資產管理運營體系后,到1995年底,先后將33家主管局撤銷轉制為經(jīng)營公司或控股公司,并使國有資產管理體制改革與政府機構改革、人員分流結合起來,把撤局、組建公司、改制和授權經(jīng)營同步進行,將管資產、管人相一致原則與黨管干部原則相統(tǒng)一,并享有對控股公司的監(jiān)管權、考核權、獎懲權與收益權。
上海市通過國有資產管理體制的改革和實踐,實現(xiàn)了較大范圍國有企業(yè)存量資產的調整和城市面貌的改觀。一方面,以控股公司的產品為龍頭,以產權為紐帶,組建了一大批企業(yè)集團,實際專業(yè)化協(xié)作,發(fā)展社會化大生產;另一方面,通過退城進郊、土地置換和盤活資產存量等措施,進行企業(yè)技術改造和資產重組,實現(xiàn)了優(yōu)勢企業(yè)的低成本擴張,城市的市政、公用設施和文化事業(yè)也得到了快速發(fā)展;再是通過企業(yè)間相互持股和環(huán)形持股,一大批企業(yè)由工廠制改變成為股份公司或有限責任公司,增強了凝聚力和約束力,培育和發(fā)展了行業(yè)優(yōu)勢。
上海紡織控股集團公司組建后,對市區(qū)工廠進行調整和土地置換,新辦第三產業(yè)1200多個,合資企業(yè)240個,改組有限責任公司14個,股份有限公司4個,關停并轉企業(yè)196家,撤銷138家,原所屬國有企業(yè)由320家減少到180家,妥善分流下崗的17萬人,控股公司由原55萬人減少到38萬人,繼招收18名空中乘務員的空嫂旋風”之后,又相繼推出了成千上萬的呼嫂尋呼臺”、“巴嫂(巴士)”、地嫂(地鐵)”等服務行業(yè),為上海減員增效戰(zhàn)略的實施,提供了成功的范例。
三、加強對企業(yè)的監(jiān)督,堅持改革與加強管理相結合
當前在認識上有個誤區(qū),似乎體制改革了,就一通百通,一順百順,企業(yè)效益自然會提高,這種看法是片面的。光講改革,不講管理,改革是無法成功的,改革的目標也無法實現(xiàn)。事實上,當前國有企業(yè)管理弱化,管理混亂,損失嚴重,已經(jīng)到了十分嚴重的地步,據(jù)國家有關部門抽樣調查顯示,80%以上的虧損企業(yè)是管理不善造成的。就我省而言,在前幾年清產核資中暴露的損失中,決策失誤千萬的損失比重較大,當中尤以對外投資最為突出。現(xiàn)在有的企業(yè)對外投資未經(jīng)充分論證,盲目性較大,結果投資之時就是虧損之日。還有的盲目設點拉線,投資鏈條長,結果連自己有多少個子孫都搞不清楚。此外盲目借出款項,盲目對外擔保,出現(xiàn)嚴重的風險。值得一提的是,在中外合資合作企業(yè)中,由于外商資金不到位,有的是合資、合作企業(yè)設立后,以合資、合作企業(yè)的名義借款(或擔保)作為外商投入資金,結果一旦造成損失債務全由中方背起來,這種例子也是不少見的。造成這種情況的原因既有水平問題,也有管理問題,但是最重要的是應建立起激勵和約束機制,使企業(yè)廠長(經(jīng)理)感到有壓力。現(xiàn)在企業(yè)經(jīng)營狀況的好壞并沒有與經(jīng)營者的利益直接掛起鉤來,經(jīng)營好了沒有得到實惠,經(jīng)營差了也不負責任,出了問題只要自己沒把錢裝腰包仍然萬事大吉,這個單位搞不好調到另外一個單位去照樣可以當官,這樣的一種機制打擊了先進,保護了落后,也出現(xiàn)了一些投機鉆營和短期行為。我認為,加強管理應該堅持內部和外部相結合的方針,內部管理主要是提高管理水平,建立內部控制制度,但是內部人控制制度目前很難奏效,因為現(xiàn)在是廠長經(jīng)理說了算,你要么堅持原則看飯碗,要么保飯碗說假話。因此,加強政府對企業(yè)管理尤其重要,但加強管理并不是捆住企業(yè)手腳,不能采取計劃經(jīng)濟那一套行政辦法,而應該用政策進行規(guī)范,用制度約束和監(jiān)督考核的辦法。
最近幾年深圳市對資產經(jīng)營公司和市屬企業(yè)的管理方面有許多獨特的做法。首先,該市人大通過了《深圳經(jīng)濟特區(qū)國有企業(yè)法定人代表任期經(jīng)濟責任審計條件》,加強了企業(yè)法定代表人任期經(jīng)濟責任的監(jiān)督,客觀、公正地評價其經(jīng)營業(yè)績,保障了國有資產的安全與增值;其次是采取下派財務總監(jiān)的辦法,財務總監(jiān)不但可以列席企業(yè)董事會議,了解企業(yè)運作的全過程,而且審核財務報表、監(jiān)督資金運作情況,真正達到監(jiān)督的目的。深圳市加強企業(yè)管理、監(jiān)督,企業(yè)效益不斷提高,即使遭受金融風波和自然災害的沖擊比較嚴重,1998年度仍然實現(xiàn)利潤比1997年度上升。事實說明,只要堅持改革與管理相結合,企業(yè)不但可以走出困境,而且能夠創(chuàng)造較高的經(jīng)濟效益。
四、國有企業(yè)改革應堅持實事求是的方針
國有企業(yè)改革涉及到方方面面的問題,情況非常復雜,當前要注意防止和克服以下幾種傾向。
一是不能盲目追求速度。當前有的地方為了趕速度,不顧客觀實際,搞指令性計劃,要求在一段時間內全部完成改制計劃。應該說,改制有個計劃是對的,但計劃應該實事求是,要因地制宜,不能強求一致,要成熟一個轉一個。否則即使轉了,也是換湯不換藥。
二是改制應講究實效。現(xiàn)在有的企業(yè)改制圖形式,趕時髦,為組建企業(yè)集團搞拉郎配;改變主管廳(局)為公司,把牌子一換,結果機構沒變,管理方法沒變,職能也沒改變;組建經(jīng)營公司不但未能減少行政干預,而且增加了新的婆婆。這些不講究實際的改革,不但起不到應有的作用,反而勞民傷財。
三是改制應采取多種形式。現(xiàn)在有一種誤解,似乎一搞改制就只有搞貼身經(jīng)營”,搞員工持股;一搞抓大放小就只有賣企業(yè)。于是出現(xiàn)了不顧企業(yè)和職工的反對,把本地好企業(yè)全賣光,似乎賣得越徹底越好。有的企業(yè)借改制之機化公為私,最近朱總理就曾兩次對安徽揚子集團改制中化公為私問題進行指示,提出這種改制”問題很多,父職子繼,把國有企業(yè)變成家族企業(yè),要嚴肅處理,吸取教訓。
四是要正確認識國有經(jīng)濟。現(xiàn)在有的人把國有企業(yè)存在的困難和問題都歸結到所有制問題,有的甚至懷疑公有制的優(yōu)越性,這是十分片面的。任何所有制都有優(yōu)劣,關鍵是如何去揚長避短。就西方發(fā)達的資本主義國家而言,他們許多現(xiàn)代大企業(yè)大多都是委托聘用的經(jīng)理人員作為其代理人控制企業(yè)經(jīng)營,他們本身也并沒擁有企業(yè)產權,但他們對于不屬于自己所有的他人財產,為什么能夠兢兢業(yè)業(yè),盡
智竭力呢?其奧妙在于有一個經(jīng)理市場和企業(yè)家職業(yè)利益風險機制。企業(yè)家是一種資本化的商品,一旦經(jīng)營失敗,不但資本家要跳樓,企業(yè)家也要跳樓。西方這些先進的管理方法和經(jīng)驗,是值得我們吸取的。對于我國的國有企業(yè)而言,隨著我國市場經(jīng)濟的逐步完善,隨著國有資產新體制的建立和企業(yè)激勵約束機制的形成,我國國有企業(yè)是可以也是能夠辦好的。
作者：蔡榮明
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