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加入WTO將促進我國農業結構調整（一）
[摘要]加入WTO，必然要逐步對外開放農產品市場；同時，擴大農產品出口的有利條件也將增多。這對我國目前正在進行的農業結構調整而言，既帶來新的挑戰，又提供了新的機遇。挑戰不可避免，這是由WTO貿易規則、雙邊貿易協議和市場法則共同決定的。機遇稍縱即逝，農業結構調整更多地面向國際市場只是一種可能，把這種可能變為現實，關鍵在于我們自身的努力。因此，我們既要了解WTO農業貿易的基本規則和主要成員國所采取的應對措施，更要客觀分析入世對我國農業結構調整帶來的挑戰和機遇，然后在此基礎上提出面向國際市場調整農業結構的基本思路和政策建議。
（中經評論·北京）加入WTO，必然要逐步對外開放農產品市場；同時，擴大農產品出口的有利條件也將增多。這對我國目前正在進行的農業結構調整而言，既帶來新的挑戰，又提供了新的機遇。挑戰不可避免，這是由WTO貿易規則、雙邊貿易協議和市場法則共同決定的。機遇稍縱即逝，農業結構調整更多地面向國際市場只是一種可能，把這種可能變為現實，關鍵在于我們自身的努力。因此，我們既要了解WTO農業貿易的基本規則和主要成員國所采取的應對措施，更要客觀分析入世對我國農業結構調整帶來的挑戰和機遇，然后在此基礎上提出面向國際市場調整農業結構的基本思路和政策建議。
一、WTO農業貿易的基本規范及主要成員國采取的行動
WTO是關貿總協定的繼承和發展，有義務承認關貿總協定貿易自由化的成果和烏拉圭回合多邊貿易談判的所有成果。這其中包括烏拉圭回合《農業協議》。對農業部門而言，加入WTO意味著在2004年之前必須遵守烏拉圭回合《農業協議》。該協議為農產品貿易領域中的逐步自由化改革提出了一個行動方案。該方案旨在建立一個“公平、公正、以市場為導向的農產品貿易體制”，要求各方在擴大市場準入、維護公平競爭（主要是將非關稅措施關稅化、削減農產品進口關稅、非歧視地實施關稅配額和規定最低市場準入機會），進一步規范政府支持措施和出口補貼（主要是政府為提高農民收入水平可采取“綠箱”政策、謹慎使用“藍箱”政策、逐步削減農產品出口補貼），以及提高動植物衛生檢疫的科學性和合理性等方面，遵守新的紀律。 烏拉圭回合《農業協議》雖然使農業貿易向著自由化的方向邁出了一大步，但仍存在許多缺陷。在新一輪WTO談判即西雅圖回合中，農業部門是焦點之一，主要集中在以下問題上：進一步削減進口關稅，取消或擴大關稅配額，約束國家貿易壟斷，減少出口補貼，降低國內補貼和“藍箱”政策力度，規范和提高“綠箱”政策標準，降低特別保障條款運用的幾率，提高衛生檢疫標準等。總體上看，凱恩斯集團國家仍將繼續不遺余力地謀求進一步的農產品貿易自由化，而美國由于國內農產品市場情況的變化和國內政治的制約，貿易保護主義可能有所抬頭。
從WTO主要成員國來看，為執行烏拉圭回合《農業協議》的規定，各自對農業部門進行了一些改革和調整。美國于1996年4月出臺了《聯邦農業改進及改革法》，適用于1996至2002年，涉及農產品貿易、信貸、農業促進、教育、農村發展等方面的問題。主要內容是：取消自20世紀70年代開始實施的對小麥、稻米、棉花和飼料糧（玉米、大麥、高粱及燕麥）等主要作物的目標價格和價差補貼，改為直接對以前參與政府限產計劃的農場主發放收入補貼，7年間的補貼總額鎖定為360億美元，解除對大部分作物種植的限制；逐步取消對奶制品的價格支持，削減對花生。蔗糖的支持；對擴大出口計劃中的出口補貼規定了上限；鞏固和擴大對自然資源的保護，建立用于農業研究和鄉村發展的基金。歐盟在1997年公布的《2000年綱要》中，把農業改革作為重點。
特別值得一提的是韓國。韓國1995年加入WTO后，放開了15項農產品的進口限制，其中對水稻規定了最低市場準人機會，其他14項農產品通過高關稅、適用關稅稅率之上限。完全關稅化等方式實現自由化。為了應對開放市場對國內農業的沖擊，韓國還對農業部門進行力度相當大的改革和調整：（1）水稻方面，進口水稻全部用作加工和提煉酒精，以避免對國內米價的沖擊；為提高本國水稻競爭力，政府投入巨額資金，以期降低生產成本30％。（2）牛肉方面，到 1998年，政府扶持1．4萬個養牛專業戶，建設150個養牛專業區，所需進口飼料免征進口關稅。（3）豬肉方面，養豬專業戶到2001年增至5000家，養豬專業區到1998年達到78個，希望通過擴大經營規模以降低生產成本；給予養豬專業戶財政支持，所需進口飼料免征進口關稅。（4）柑橘方面，將進口旺季與本國產橘季節錯開，由國營企業經營進口，所獲利益用于支持柑橘種植者。實際上，在1995年加入WTO之前，韓國政府已經采取措施增強其農業的競爭力，迎接開放農產品市場的挑戰。如鼓勵老年農民轉讓土地，促進年輕農民擴大經營規模。農林水產部于1994年3月14日決定，從1995年開始，60歲以上的老齡農民如果把土地轉讓給未滿50歲的農民，他就會從政府得到“轉讓經營獎金”。轉讓的方式，一是把耕地傳給直接務農的子女，二是如果沒有務農的子女則把耕地賣給未滿50歲的農民或將耕地長期出租。為了執行這項政策，政府在1995年預算中列入1600億韓元（約合2億美元）專項資金。
二、加入WTO給我國農業結構調整帶來新的挑戰和機遇
（一）加人WTO將增強我國農業結構調整的緊迫性。
對我國農業而言，加入WTO，意味著在2004年之前的這一段時期內，理所當然要遵守烏拉圭回合《農業協議》之規定，并履行與各成員國簽訂的雙邊貿易協議。2005年之后，農業貿易自由化的程度只會增強，不會降低。我國在2004年之前所采取的一些保護性措施，屆時將不能繼續運用。這對我國目前正在進行的農業結構調整將增加新的壓力，使農業結構調整的緊迫性更加凸顯。
我國農業結構調整的一個重要背景是國內農產品普遍供大于求。農產品價格持續下跌。但是，這并沒有改變我國土地密集型大宗農產品價格比國際市場價格高的局面。而在加入WTO的過程中，對我國有農產品出口優勢的成員國紛紛提出了開放農產品市場的要求。據有關材料，我國農產品平均關稅將從目前的 45％下降到2004年的17％，玉米、小麥進口量將分別從市場準入時的450萬噸和730萬噸增加到2004年的720萬噸和930萬噸。據美國官方估計，根據1999年簽署的《中美農業合作協議》，美國 2004年對華農產品出口額將比目前增加 2倍，達到30億美元。我國已經取消對美國肉類。柑橘和TCK小麥在衛生檢疫方面的限制。2000年3月24日，首批20噸美國加州“新奇士”柑橘從長灘離港，駛往中國大連，美國貿易代表、農業部副部長為其送行；同時，“新奇土”柑橘促銷團來中國廣泛進行促銷活動。據估計，此后每周將有2至3個集裝箱“新奇土”柑橘輸往中國，5年內將會有價值約5億美元的“新奇士”柑橘進入中國市場。應當看到，開放農產品市場勢必增強國內農產品市場競爭的激烈程度，特別是我國沒有比較優勢、目前又呈現階段性供大于求局面的大宗農產品的市場競爭將更加激烈。可以說，加入W
TO、逐步開放農產品市場，使新一輪農業結構調整承受的壓力增大。
但是，也不應把這種壓力過于夸大。諸如“由于中國目前有些農產品價格已高于國際市場價格，而且國外很多農產品的品質遠高于國內同類產品，降低關稅和實行關稅配額后，“外國農產品的大量涌入將不可阻擋并沖擊國內市場”，“中國麥農將損失54億元”等等預測結論，是缺乏根據的。應當明確：
一是我國對糧油、油、糖和羊毛等農產品進口實行關稅配額管理，即配額以內采用較低關稅稅率、配額以外采用較高關稅稅率。而且，達成的關稅配額量只是一種承諾，并非最低進口義務。是否足量進口關稅配額量，還要視國內市場有無需求而定。對這些農產品的進口實行國家壟斷經營。由此可見，我國最缺乏競爭力的這5類農產品不會無節制地涌入我國市場。
二是其他農產品的進口增長也將是有限度的。從價格上看，國外農產品沒有競爭優勢。以“新奇土”柑橘為例，一個果子重300至400克，在我國市場零售價格至少9元。如此價位，除高收入群體房消費場合和送禮外，不會有很大市場。肉類產品也是如此。我國幅員遼闊，國外農產品從沿海港口運往內地的費用很高，這也是阻擋國外農產品進入我國市場的一道天然屏障。
三是在極端情況下可以援引特殊保障措施。WTO雖然主張實行貿易自由化，但對貿易自由化的風險也相應地制定了一系列條款或協議加以防范，并非放任自流。加入WTO后，如果某一農產品的進口“不可阻擋”、并已經或將嚴重損害國內同類產品生產者的利益時，我國可以在《1994年關貿總協定》保障條款、《保障措施協議》和《農業協議》特殊保障措施三者中，援引其一，通過數量限制或修改及撤銷關稅減讓義務的方式，對國內該產品的生產予以保護。
四是在沒有加入WTO之前，我們已經歷過多次農業結構調整，目前及今后即便不加入WTO，新一輪農業結構調整也仍然要進行下去。
（二）加人WTO將擴大我國農業結構調整的空間。
前幾輪的農業結構調整，雖然曾提出過沿海地區可以面向國際市場發展出口農業、實行國內外兩個市場和兩種資源轉換，但多數地方主要是根據農產品國內供求關系的變化、為了適應國內消費需求的升級而進行農業結構調整的。加入WTO后，要逐步開放農產品市場，也要逐步擴大農產品出口，因此，各地都不能再僅僅根據國內供求關系、國內市場需求的變化來調整農業結構，還要根據國際市場供求關系的變化，充分發揮我國農業比較優勢的原則，進行農業結構調整。加入WTO之所以將擴大我國新一輪農業結構調整的空間，主要是預期我國農產品出口將得到推進。加入WTO后，我國可以享受成員國的權利，對農業而言可以解決長期困擾我國農產品出口的反傾銷、衛生檢疫等問題；在與成員國的雙邊貿易談判中，與要求我國開放農產品市場相對應，對方也作出了擴大進口我國農產品的承諾，如美國承諾增加進口我國園藝產品，歐盟加強與我國在水產品、禽肉衛生檢疫方面的合作。
長期以來我國農產品價格普遍低于國際市場價格，即便是20世紀班年代初以后糧食、棉花等農產品價格高于國際市場價格，但直到目前我國蔬菜、水果、花卉、畜禽產品（羊毛除外）的價格仍比國際市場價格低，出口有價格優勢。近年來這些農產品的出口也有所增長。但由于我國不是WTO成員，這些農產品的價格優勢沒有得到充分利用，出口并不順利。僅2000年上半年，就發生了兩起因我國農產品出口價格低而引起的貿易糾紛。代表美國蘋果種植商和加工企業利益的美國蘋果協會1996年6月向美國商務部遞交申請，稱1995至1998年的3年間，中國出口到美國的濃縮蘋果汁數量增加了997％，而價格卻下跌了51％，要求對中國輸美濃縮蘋果汁征收 91．84％的反傾銷稅。雖經我方精心準備。積極應訴，美國商務部仍于2000年6月5日發布公告，宣布自即日起美國海關對來自中國的濃縮蘋果汁征收0％至51．74％的反傾銷稅，其中10家應訴企業的稅率在0％至 27．57％之間。加權平均為14．88％，其他未應訴企業一律為51．74％。據稱，這是近年來我國應訴外國反傾銷取得的最好成績。另一起事件是韓國蒜農以從中國大陸進口的大蒜對其造成嚴重打擊為由，要求政府采取救援措施。2000年5月對日，韓國財政經濟部宣布，對中國大陸產大蒜采取“緊急關稅”的保護主義措施，自6月1日起關稅由35％暴漲至315％。每當出現這種情況，我國要么應訴，要么采取報復措施，要么聽之任之，很難得到公正合理的解決。加人WTO以后，我國就可以利用“爭端解決機制”，維護我國利益。普遍認為，WTO有助于在較為公平和建設性的基礎上解決貿易糾紛。各成員必須按WTO規則，而不是按某一成員國貿易立法或政策措施來裁決國家間的貿易爭端，且未經WTO授權不允許某一成員單方面采取行動，一旦WTO作出裁決則爭端雙方必須執行裁決結果。
動植物衛生檢疫是影響我國農產品出口的一個重要非關稅貿易壁壘。烏拉圭回合《農業協議》規定：各成員同意實施關于采用動植物衛生檢疫措施的協議。這使任何成員國在限制農產品進口以保護本國居民、動植物健康或生命安全時，不得武斷行事，要比過去更多地基于科學根據和風險評估。這降低了動植物衛生檢疫措施被貿易保護主義者濫用的可能性。然而，由于我國沒有加入WTO，一些國家頻頻利用衛生檢疫措施限制我國農產品的輸入。我國出口的蔬菜。茶葉、肉類、水產品等，曾多次因衛生安全達不到標準而被退回、銷毀，甚至被長期禁止輸入。我國加入WTO后，一方面應加強衛生檢疫工作。盡快與發達國家的標準靠攏，另一方面，其他成員國也不能再隨意采用動植物衛生檢疫措施限制進口我國農產品。
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