試論城市可持續發展規劃十大問題

試論城市可持續發展規劃十大問題

摘 要：可持續發展戰略成為中國城市跨世紀發展的必然選擇。本文初步以哈爾濱市為例探討了城市可持續發展規劃的背景、依據、準則、方法、戰略目標、社會措施、經濟措施、工程措施、生態建設及與國家政策的戰略對接等十大戰略問題。

一、一個共識：城市規劃實施可持續發展戰略的必然性

城市是人類文明、社會進步的象征和生產力的空間載體，是一定地域內經濟集聚實體和縱橫交錯經濟網絡的樞紐。統觀全球經濟態勢，經濟重心主要集中在城鎮集聚區，可以認為，只有城市及其集聚區的持續發展，才會有區域的持續發展，國家的持續發展乃至于全球的持續發展。1994年6月在英國曼徹期特舉行＇94環球論壇作為持續發展委員會第一次重要的國際會議，其主題就確定為：城市與持續發展。面對21世紀全球城市時代的嚴峻形勢，城市問題更成為可持續發展最為關注的主題之一。從1992年聯合國環境與發展大會以來，持續發展已成為聯合國環境與開發署等國際組織共同關注的主題，而城市已成為可持續發展的兩個重要焦點之一。

我國政府在制定《中國21世紀議程》時十分注重人類住區持續發展問題。可持續發展科技行動中，就有開展城市現代化和城市持續發展研究，為城市現代化和持續發展提供戰略、規劃、設計、管理的理論模式等重要內容。鄒家華副總理在1996年6月于土耳其伊斯坦布爾舉行的聯合國第2次人類住區大會高級別會議上明確指出“能否‘在世界上建設健康、安全、公正和可持續發展的城市、鄉鎮和農村’，需要我們以新的視野探索和尋求新的出路。”　

可持續發展是“一條人口、經濟、社會、環境和資源相互協調的既能滿足當代人的需求而又不對滿足后代人需求的能力構成危害的”“道路”①。

城市是現代化建設的主要載體，是國家實施科教興國戰略和可持續發展戰略的主要基地。城市規劃是實現城市科學有序發展的藍圖，是各級政府指導、管理城市建設與發展的主要手段。

當前在全球城市化時代即將來臨之時，我國城市化進程進入到加速成長階段，1996年全國城市化水平達29.4％。但是城市發展在宏觀、中觀、微觀均出現不同程度的非可持續問題，急待加以調控（見表1）。

表1 中國城市可持續發展問題分析表 空間尺度/城市問題 宏觀

（城市－區域） 中觀

（城市） 微觀

（城市社區）
城市經濟 城市間職能分工不明確。結構趨同，缺乏特色，重復建設 城市經濟活力不足，經濟效益差，單純追求高、大、全 城市中許多企業面臨困境
城市布局 大城市建成后不斷以攤大餅式地向外拓展，城鄉結合部布局雜亂，鄉鎮企業過于分散 開發區過多過濫，土地資源浪費，老城改造更新和歷史欠帳較多, 環境保護不夠 社區服務設施，安全保障體系等不盡人意
城市基礎設施 大型基礎設施建設布局缺乏統盤考慮，以鄰為壑、各自為政，重復建設 對城市發展需求認識不足，基礎設施建設滯后于社會經濟發展 供給不足
城市生態 人口持續膨脹下區域生態環境惡化、林地、草地退化、沙化、堿化、旱化 三廢污染加劇，植被、地表破壞嚴重，地下水資源減少 缺乏公共綠地和休閑環境
城市形象 “千城一面” 城市風貌缺乏鮮明個性和高品位形象特征 “千樓一面”
城市管理 戰略、宏觀上缺乏統籌兼顧、合理布局，缺乏分類指導 條塊分割，存在盲目性、被動性和隨意性等短期行為 簡單化


地市合并后的哈爾濱市國土面積達到5.31萬平方公里，總人口達914.9萬人（1997年），在綜合實力增強的同時，資源開發與經濟發展，城鄉關系、空間開發強度與次序等矛盾也有所增強，這類矛盾的解決，必須有強有力的發展政策加以調控，才能使哈爾濱市走上健康有序的發展之路。可持續發展戰略正提供了一種全新的發展觀念。

城市可持續發展規劃一方面強調經濟增長和社會進步，另一方面也非常注重城市質量（包括生態環境質量、城市風貌形象質量、城市文化質量等）的逐步提高。可持續發展規劃的實施將引導城市走向穩定、協調的發展之路，對城市進一步優化生存環境、創造發展條件、增強城市綜合實力和影響力起到積極的推動作用。

二、兩個根本轉變：國家政策對城市可持續發展規劃的指導

從我國的宏觀政策來看，我國《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標規劃》這一跨世紀的戰略中提出，我國經濟持續穩定發展的關鍵在于實現兩個根本性轉變：一是生產方式由粗放型向集約型的轉變，二是經濟體制由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變。兩個根本性轉變已成為我國社會經濟發展戰略中重要的舉措。

兩個根本性轉變要求城市發展改變原來固有的模式，可持續發展戰略的實施與兩個根本性轉變對城市的具體指導意義是相輔相成的。兩個根本性轉變要求城市規劃進行全方位的戰略性變革（見表2）。

表2 中國城市可持續發展規劃發展方向分析

   計 劃 經 濟 市場經濟、可持續發展
規劃哲學 以人為中心 人與環境并重
規劃目的 貫徹國民經濟計劃 與國民經濟計劃相輔相成創造可持續發展的人居環境
規劃任務 以建設為主的物質性規劃 經濟、社會、生態協調發展的綜合性規劃
規劃方針 “十六字”方針: “工農結合,城鄉結合,有利生產,方便生活” 尊重人、自然和歷史文化，創造人與自然和諧共生的可持續發展城市
規劃內容 發展規劃、布局規劃、基礎設施規劃（平面、靜態） 發展規劃、布局規劃、基礎設施規劃、生態規劃、景觀風貌規劃、城市管理規劃有機結合的環境整體規劃（立體、動態）
規劃理論 單一的建筑學 建筑學、地理學、經濟學、生態學、社會學、園林學、系統工程學等多學科協同作戰的城市學
規劃標準 嚴格貫徹國標 與國際標準對接并突出地域性特點
規劃方法與技術 定性為主 定性、定量、定位、定景、定施的綜合集成與“3ｓ”等技術應用
規劃視野 就城市論城市

就區域論區域

就現狀論現狀 以區域系統觀和動態時空統一觀，研究城市區域化和區域城市化的科學調接問題
規劃審美觀 空間形式美 生態和諧美
規劃價值觀 高標準、高消費 適應性、可持續性
規劃主體與城市建設投資渠道 政府由上而下進行撥款、投資 政府、企業、外商、上、下、左、右等多渠道、多方式
規劃管理 領導決策存在隨意性、盲目性問題 規劃管理法制化、科學化，領導決策與民眾參與相結合


三、三個面向：城市可持續發展規劃制定準則

實施城市可持續發展規劃應遵循“三個面向”的準則，既要面向世界，還要面向現實，更要面向未來。只有面向世界，才能在世界經濟開發、開放、可持續發展的大格局中找準城市可持續發展的地位，明確開發戰略的目標和方向；只有面向現實，才能摸清都市圈自然與社會經濟條件的地域分異和組合特點，從而能夠因地制宜，突出構建重點，體現和創造城市的特色

；只有面向未來，才能在跨世紀的高度高瞻遠矚，遠慮近憂，妥善處理好城市可持續發展戰略工程構筑的遠近關聯，將其置于一個滾動過程中，形成巨大合力的后勁。只有堅持三個面向的準則，才能從國內外可持續發展大格局和大趨勢中，科學謀劃城市可持續發展戰略，為增強城市的綜合實力和發展活力創造條件和新的動力。

四、對市情的再認識棗城市可持續發展規劃的堅實基礎

科學確定城市可持續發展戰略對策，必須對城市市情進行重新審視，從中挖掘真正有意義的優勢條件，同時認清不足，以使城市可持續發展規劃制訂有明確依據。

地市合并給哈爾濱市帶來了更廣闊的發展空間，使哈爾濱市成為全國各省轄市中國土面積最大的城市，同時宏觀形勢的變化和社會經濟二元化程度加大等給哈爾濱市的發展帶來新的問題。

當前，對市情再認識和科學評估應重點把握住影響城市可持續發展的關鍵性因素，并進行多視角的分析和評價。對于哈爾濱市而言，區位因素、歷史基礎，綜合經濟基礎，知名度是制定可持續發展規劃的主要影響因素。

1．區位因素

哈爾濱市地處我國沿邊開放的第一線，黑龍江省是我國內陸邊境地區發展程度最高、國際合作前景最佳的省份；從國際合作的區位來看，哈爾濱市處于東北亞腹地，是歐亞大陸橋重要的城市；從更廣闊的空間范圍來看，哈爾濱市是我國寒地中最具實力的城市。總體上講，哈爾濱市的宏觀區位既有優勢，也存在劣勢，隨著中俄貿易戰略伙伴關系的建立和關系的改善，哈爾濱的宏觀區位條件將進一步得到改善。

2．歷史基礎

哈爾濱歷史上就曾是東北北部最大的商業中心和國際貿易中心，1903年中東鐵路建成通車后哈爾濱成為歐亞大陸橋上重要的交通樞紐。至二十年代初，日、蘇、英、美、法、德等國在東北北部經營進出口的投資幾乎全部集中于哈爾濱；1914－1931年先后有33個國家到哈投資辦企業，占外商在東北主要城市投資總額的33.6％；有28個國家14個外國僑民居住在哈市，共有16個國家在哈開設領事館，國外設立的金融機構16家，外國商店最多時達2502家，與40多個國家（地區）的100個重要城市有經貿往來②。可見，從歷史上哈爾濱市就是一個國際化非常強的都市。

3．綜合經濟基礎

從“一五”時期開始，哈爾濱市就已成為我國重要的重工業基地，目前，哈爾濱市的機電設備、工量具、中小型軸承、醫藥、亞麻紡織已成為具有國際水平的工業生產基地。地市合并給哈爾濱經濟帶來的最大的變化是使哈爾濱市成為我國省轄市中最大的糧食生產基地。但經濟效益隨著設備陳舊等原因的下滑以及城鄉二元化經濟格局也給哈爾濱的發展帶來巨大的困難。

4．知名度優勢

哈爾濱素有“中國冰城”之美譽，哈爾濱的知名度首先來自她是中國最北的省會城市。作為中國的“冰都”，哈爾濱冰雪節成為世界四大冰雪節之一，’9 6 冬亞會的召開，使哈爾濱在世界冬季體育活動中也具有了一定的知名度。哈爾濱洽談會已成為與“廣交會”齊名的重要貿易盛會。哈爾濱之夏音樂會已成為令人矚目的國家級音樂文化藝術活動盛會。另外，城市建筑的歐式風格、“東方小巴黎”、“東方莫斯科”的美譽及眾多知名的文化活動也使哈爾濱擁有了更多的城市魅力。作為中國寒地城市的象征，哈爾濱正日益走向世界。

五、“五定集成”：城市可持續發展規劃研制的方法論
城市可持續發展戰略的制定，必須有科學的方法論進行指導。綜合區域科學、地理科學、規劃科學、景觀生態學、系統工程學等多門學科的方法，結合城市的發展特點，城市可持續發展規劃的制定應遵循定性、定量、定位、定景、定施的“五定集成”的方法。

“定性”是要科學分析城市可持續發展所面臨的主要問題，發展的優勢、潛力、機遇與前景，從而科學界定城市發展的性質、城市各組成要素的發展方向；“定量”是要在定性的前提之下，充分研究城市可持續發展的生態基礎和環境容量，在此基礎上，確定城市可持續發展的目標體系和標準體系，從而使各發展目標進一步具體化、量化，使城市可持續發展的目標性更加明確；“定位”是要將可持續發展的戰略落實到空間布局，使城市空間資源得到最佳配置、優化組合；“定景”是運用景觀生態學和CI理念將城市的可持續發展與城市形象設計有機結合起來，促進城市生態、景觀建設；“定施”是要明確城市可持續發展規劃的實施措施，使城市發展戰略真正落實到城市發展實踐中。“五定集成”方法是一個有機的整體，是城市可持續發展規劃制定重要的方法論基礎。
    六、因地制宜地突出市場獨占性：城市可持續發展規劃目標

城市可持續發展應當有明確的目標指向，以便于城市發展規劃的制定，如寒地國際性城市應是哈爾濱市城市可持續發展的戰略目標。

從我國國際性城市體系的發展趨勢來看，除滬寧杭城市群、京津唐城市群、珠江三角洲城市群具有發展成為有全球意義的綜合性國際城市外，其它城市的發展方向和目標均可為區域性或專業性國際城市。

在我國東北地區目前已有沈陽、大連、長春、丹東、哈爾濱等城市提出了建設國際性城市的構想，而且大多數城市將其國際合作范圍界定在了東北亞區域。這種大雷同如不從根本上打破勢必須造成盲目競爭和不可估量的損失。所以哈爾濱市應當立足東北亞，尋求更廣闊的發展空間。哈爾濱市是中國寒冷地區最大同時也是實力最雄厚的城市，而且歷史上也是國際性很強的城市。同時，無論從歷史還是現實加以考察，哈爾濱有活力的產業和經濟活動范圍均不僅僅局限于東北亞。哈爾濱市的機電、工量具、軸承、醫藥、亞麻等產品的銷售范圍已遍及全國，部分產品已在東南亞和歐美市場占有一定的份額。從哈爾濱發展所依托的資源基礎，更是具有寒冷地區的特色。可以說，哈爾濱市的發展，特別是其產業、產品的發展，某種意義上需要充分利用寒地資源并進行深層次、高附加值的綜合性開發。所以應當將寒冷地區作為哈爾濱市新的發展視角。

作為中國的冬城之都，哈爾濱市應率先建成中國的寒地國際性城市，以其鮮明的特色參與國際合作與競爭。哈爾濱市不僅要在世界寒地城市中尋求更多的合作伙伴，更應以寒地城市特殊的優勢條件與國內外各級城市進行廣泛地合作。從可持續發展觀點考察哈爾濱的現實與發展問題，寒地國際性城市的視角將給哈爾濱市帶來在國內許多領域的市場獨占性，使其自然、人文、經濟等方面的優勢得以充分發揮，并能為哈爾濱市創造更多的發展機會，對哈爾濱市可持續發展戰略的實施具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

七、構筑具有活力的產業鏈條：可持續發展經濟規劃的關鍵

健康穩定的經濟增長是促進可持續發展戰略實施的最大推動力，只有經濟的發展、人民生活水平的提高才是可持續發展的最終目標。同時，充分運用各種經濟手段，配合法律手段和行政手段，才能切實提高處理環境與問題的綜合能力，達到可持續發展的戰略目標。例如，對于哈爾濱市來說，建立資源節約型產業結構，擴大優勢產業的影響力，加快金融、商貿業的發展是經濟發展的關鍵。哈爾濱市目前的產業結構最重要的特征是工業結構的偏重和第三產業的比重偏小。建設寒地國際性城市，首先要發展高度發達的國際金融，國際貿易等

高層次的第三產業，同時強化優勢工業的改造力度，穩定糧食生產等第一產業，形成三次產業比重合理，協調發展的產業發展新格局。

根據哈爾濱市產業發展現狀優勢及建設寒地國際性城市的需要，哈爾濱市應構筑七大產業系列；以糧食生產為主的現代化農業系列；以電站設備、汽車、工量具、軸承、飛機等為主導的機械工業系列；以多媒體技術、微型計算機、敏感元件、傳感器等為主導的電子工業系列；以寒地特色旅游為主導的國際旅游業；面向世界各地的國際金融業；立足東北亞，逐漸向外拓展的國際商貿業。

地市合并后的哈爾濱市存在著明顯的社會經濟發展二元化傾向，使寒地國際性城市的建設必須遵循一定的時空序列。哈爾濱市在穩定和更新農業產業的基礎上，產業的開發近期以工業調整和工業項目技術改造為重點，2000年之后重點建設高新技術產業，2005－2010年之后產業發展的重點轉向國際金融、國際貿易、國際旅游業等高層次第三產業的開發。

八、生態建設：可持續發展規劃的難點

環境的日趨破壞是可持續發展提出的最根本原因。環境保護是我國的一項基本國策，從實際出發，我國制定了經濟建設、城鄉建設和環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，實現經濟、社會和環境效益相統一的戰略方針，實行預防為主，誰污染治理和強化環境管理三大政策，并頒布實施了多部環境和資源保護法律法規。哈爾濱市建設寒地國際性城市，良好的生態環境是重要的條件之一。哈爾濱市生態環境的建設同時面臨著城市環境保護和國土整治兩方面的困難，其中有八項重點生態建設項目，即城市環境保護的水、大氣、固體廢棄物、噪聲四大污染的治理和生態農業區、生態示范區、綠色食品基地、自然保護區四大區域生態建設項目。

城市環境保護應重點突出城市環境的綜合治理和工業污染防治，加強水、大氣、固體廢棄物、噪聲等生態因子的防治，加大資源綜合利用的力度，逐漸恢復被破壞的各種城市綠地，特別要重視近遠郊風景區和森林公園以及防護林帶的建設，使城市對生態環境的不利影響降到最低。

國土整治是區域生態治理的重點。近年來由于鄉鎮工業的“遍地開花”和旅游開發等使區域生態環境面臨嚴峻考驗。國土整治應本著開發與治理并重的原則，積極推進生態農業、生態示范區、綠色食品基地的建設；繼續加強阿城松峰山、通河烏龍狩獵場和尚志黑龍宮等自然保護區的建設，同時要適度控制自然保護區的旅游開發。

九、政府支持與公眾參與：可持續發展規劃實施的社會措施

城市可持續發展規劃的制定，應當在國家相關政策的指導下，以國家利益為出發點，同時深入認清市情，注重與世界經濟發展趨勢的時空統一性，以獲取發展機遇的市場獨占性。所以，可持續發展首先必須是政府行為，才能達到預期的目標。

政府支持的關鍵是相關法規的制定和實施以及政府工作目標的確定和實施。目前，我國已經制定了多部與可持續發展相關的經濟、科技、環境、資源、社會等方面的法律、法規，初步形成了可持續發展的法律框架，各地也根據其發展條件和發展現狀制定了部分地方性法規，為可持續發展的實施奠定了堅實可靠的基礎。針對哈爾濱市的實際，哈爾濱市也應逐步健全地方性法規建設，特別是冰雪旅游資源的開發與管理、城市和區域基礎設施建設、社會保障體系建設等方面的法規應盡快完成。

實現可持續發展的目標，還必須依靠公眾的支持和參與。只有得到公眾的認可，才能將可持續發展的戰略目標變為實際行動。近年來的宣傳和教育已使持續發展逐漸深入人心。所以，要真正重視可持續發展“精神工程”的建設。針對哈爾濱市建設寒地國際性城市的戰略目標，作為國際性城市的公民，哈爾濱市民應當有良好的精神面貌，勇于開拓的思維和對各種文化的包容性。這就需要在建設物質環境的同時，引導和幫助市民了解世界、認識世界、逐步將自己溶于世界發展的潮流之中。

社會措施對于促進哈爾濱市可持續發展具有重要的意義。為使城市可持續發展規劃得以順利實施，同時便于可持續發展深入人心，可以重點采取以下社會措施進行宣傳和推廣普及：廣播、電視、報刊、競賽、研討會、專題講座、民意測驗、公眾聽證會、新聞發布會等。隨著各項措施的深入，可持續發展將進一步成為社會各屆的共識。

十、可持續發展系統工程建設：可持續發展規劃實施的項目庫

城市可持續發展規劃不應僅僅停留在理論上的探討，更重要的是落實在具體建設上，及時構筑一系列在經濟、社會文化、環境生態和基礎設施等多領域對城市跨世紀發展有決定影響作用的可持續發展戰略工程是關系到城市集約化、現代化進程的關鍵環節的重要舉措。

可持續發展規劃實施項目庫的構筑，其目的在于把城市建設成具有一定規模經濟、輻射力較強，社會功能比較齊全、生活方便、環境優美的現代化城市。與歷史上重點工程建設相比，可持續發展戰略工程具有較大的不同（見表3）。

表3 城市可持續發展戰略工程與歷史上重點工程若干比較分析表

體制/內容 社會主義計劃經濟下的重點工程 社會主義市場經濟下的持續發展戰略工程
建設目的 國民經濟計劃的落實與深化 在計劃宏觀指導下創造性的為發展經濟、吸引外資、形成良好的人居環境服務
建設背景 影響因素 單一封閉型 復雜性、開放型
把握因素程度 確定性 不確定性
建設資金渠道 國家投資渠道單一化 國家、集體、個人、外商多方融資（渠道多元化）
建設措施 行政手段為主 行政、經濟、社會、法律手段并重
建設功能與意義 對城市發展成為我國重要的經濟增長點起到了骨干和保證作用 以城市未來發展成為具有經濟活力，環境魅力的現代化、國際化城市具有不可替代的戰略作用

跨世紀城市可持續發展戰略工程的具體要求是：為市場經濟發展創造條件；完善文化、體育、醫療衛生、科技、體育、商飲服務等設施，使社會功能進一步健全；配套進行城市的交通、通訊、供水、供電、環保等系統建設；加強市容市貌和生態建設，美化城市；逐步壯大城市的綜合實力，提高城市的國際知名度，以加快城市現代化、國際化進程。

哈爾濱市在歷史上發展壯大，重點工程建設在其中起著不可替代的作用。僅如已成為國際四大冰雪節之一的哈爾濱冰雪節為例，其在城市發展中產生了全方位的重要作用，具體表現在以下幾個方面：加速了冰雪資源的開發，促進了冰雪文化的發展；活躍了哈爾濱冬季文化生活，改變了市民冬季生活習俗，培養了審美情趣，鍛煉了勇敢精神；促進了社會秩序好轉，提高了精神文明程度；改變了哈爾濱形象，增加了哈爾濱知名度；發展了旅游業，促進了文化流；增加了經濟效益，促進了開放搞活③。哈爾濱未來的發展更需要類似哈爾濱冰雪節這樣高質量、品種優、效益好的系統工程，各領域中均需要類似的發動型生長極，以牽動、促進、保證哈爾濱走上持續發展，永續繁榮之路，向國際性都市目標邁進。

可持續發展系統工程的建設包括經濟、文化、生態、基礎設施等多方面的系統建設，與以往的建設工程相比，有著工程浩大，標準高并與國際接軌的特點。

綜合哈爾濱市社會、經濟、生態、基礎設施等各方面的現狀特點及建設寒地國際性城市的戰略需求，哈爾濱寒地國際性城市應重點建設以

下十二大工程：寒地高新技術產業系列工程、哈爾濱寒地國際金融貿易CBD工程，世界冰雪文化樂園工程、國際音樂文化藝術街區、世界啤酒文化公園、世界寒地文化中心、冬季奧運會體育中心、馬家溝治理綜合治理工程、寒地生態園林綠化工程、哈爾濱綜合交通網工程、哈爾濱水資源供給工程體系、哈爾濱國際通信網工程。

可持續發展城市的規劃與建設，是一個長期的戰略目標，并非一朝一夕所能實現。只有經過幾代人的不懈努力才能夠得以實現，面對世界經濟社會發展的大趨勢，哈爾濱市只有找準自己的方位，以高標準發展和建設才能趕上世界先進水平。

注釋：①《中國21世紀議程》

② 楊明遠，《哈爾濱市國際化目標模式與對策選擇》

③ 王景富，《偉大的創舉豐碩的成果-- 哈爾濱冰雪節的由來和發展》


參 考 文 獻

1．俞濱洋著《寒地邊境資源型城市發展戰略規劃初探》，遼寧大學出版社，19966月第一版。

2．加強宏觀調控，促進城市化健康有序發展 中國城市化與城市發展戰略座談會綜 述，城市規劃，1998年第二期。

3．張叔君、張秉忱編著，國際性城市研究文匯（上、下），中國城市規劃設計研究院學術信息中心，1996年10月。

4．王士君、田饒，21世紀中國國際性城市體系的結構與布局，城市規劃，1995年3月。

5．中國城市跨世紀發展若干戰略問題，城市規劃，1997年1月。

6．馮家明，漫話冬城，中國城市導報1990年。

7．梁日：“冬寒世界”里的城市，《地理知識》，1991年9期。

8．俞濱洋等，中國冰城哈爾濱，《地理知識》，1992年3期。

9．俞濱洋等，寒地國際性城市：哈爾濱市可持續發展的戰略選擇，’9 8哈爾濱國 際北方城市論壇會宣讀，1998.1.哈爾濱

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