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教育專家點擊教育亂收費
寫在前面：教育涉及千家萬戶，教育收費關系群眾切身利益。2003年，經過各級政府和有關部門的共同努力，全國治理教育亂收費工作取得了明顯成效，但當前，治理教育亂收費的形勢依然嚴峻。中央將治理教育亂收費繼續作為今年全國糾正行業不正之風專項治理的重點任務之一。 深入治理教育亂收費，我們就要更加深入地思考亂收費現象背后的內在原因，就要更加深入地反思現實工作中存在的種種不足。從這種意義上說，多聆聽各個方面的呼聲，多采納各個方面的意見，對于解決教育亂收費問題是非常有益的。尤其是教育專家的意見，對于我們從不同角度、立體地、多維地認識和研究規范教育收費和治理教育亂收費工作，對于更好地按照教育規律辦事、從教育的改革和發展大局中去考慮解決亂收費問題，非常有幫助。 教育部不久前在東北師范大學召開專項治理與教育收費管理工作座談會，就如何開展治理教育亂收費工作聽取教育專家的意見。來自教育法學、教育經濟學、教育管理學、比較教育學、社會學等不同方面的教育專家，圍繞規范學校收費管理及綜合治理教育亂收費工作進行了深入而熱烈的研討。 不同教育專家從不同角度、不同領域，對于同一問題的拷問，更有利于激活我們的思維，引發對教育亂收費問題的深層思考；而不同專家的意見集中起來，卻表達著同樣的聲音：深入治理教育亂收費，要堅持“標”、“本”兼治。加強教育投入，健全法律法規與制度建設，才是治理亂收費的根本之策；要懲治和預防相結合，建立起治理亂收費的長效機制。教育戰線要把治理教育亂收費提高到“辦什么樣的教育”和“怎樣辦教育”這個根本性的問題上來認識，以辦讓人民滿意的教育為根本標準來統一思想；要以求真務實的精神，抓好治理教育亂收費工作各項任務的落實，用實實在在的成果取信于民。 【專家視角1】教育亂收費緣何屢禁不止 北京師范大學教授勞凱聲：可以說，教育亂收費問題是中國公共教育體制在社會變革中遭遇的一次嚴峻挑戰。 全國范圍內的教育亂收費問題引起了社會各個方面的高度關注和強烈反應。由于學校收費問題所涉及的不僅僅是一個經濟問題，它涉及到了辦什么樣的教育和怎樣辦好教育的問題，涉及到了人民群眾通過什么途徑實現普遍的受教育權利，社會如何保證教育資源和教育機會公平分配的問題，并由此進一步涉及到在社會大變遷的今天應如何科學界定教育的性質和功能這樣一些根本性的問題。因此可以說，教育亂收費問題是中國公共教育體制在社會變革中遭遇的一次嚴峻挑戰。 教育亂收費的原因是多方面的。教育經費的短缺是導致學校亂收費的重要原因，教育的公共性質使學校收費問題成為涉及社會公平的敏感問題，教育資源配置的不均衡導致有償擇校問題的產生。但是，教育亂收費問題的嚴重性被某些媒體不恰當地夸大了。合理的教育收費和亂收費之間是有區別的，把正常收費和亂收費混為一談，是往教育頭上潑臟水。 教育法對我國教育經費體制作了一個總體的規定，即以政府的財政投入為主渠道、以其他渠道為輔助渠道的多元化的教育經費投入體制。但是這一體制沒有得到落實，主渠道不暢通，而各種輔助教育經費的渠道不規范，這是造成亂收費的主要原因。 基礎教育是教育事業的大頭，結果主要由縣財政來投入，縣財政收入是國家財政收入的小頭，國家稅收的大頭在中央，是國稅部分，但基礎教育主要由地方財政來維持。這在教育經費分配體制結構的內部來說是一個很大的不公平。如果真正從根本上、從教育經費體制上解決這個問題，真正建立一種政府投入為主渠道，其他投入為輔助渠道的多元化體制，那么亂收費就有可能從根本上遏制住。 人們對教育產品的性質還沒有形成共識，比較混亂。傳統的觀點認為教育是純公共產品，所以應由國家壟斷、國家投資、國家舉辦，老百姓應該免費受教育。這種認識對百姓和決策層都有很大影響。但從現實看，政府對教育是無法壟斷的，不僅僅是因為規模太大，還因為老百姓對教育的需求是多元的，一種模式的教育體制很難滿足老百姓的需求。 教育如果看成是一種消費，那么教育消費的群體和其他消費的群體具有不同的特點。不管有沒有支付能力都會有受教育的消費欲望，也就是說，不管是否交得起錢，都要受教育。2.3億的受教育者家庭，有收入比較高的，也有收入比較低的，幾百元錢的學費對這個家庭都會構成問題。這樣一個特點使教育成為社會的焦點。我們應該看到這一特點，才能采取相應的辦法。在教育領域內，要有一個固定、有效、有力的弱勢群體的救助體系。 我們現在的問題就是在這樣一個新的社會環境中來討論教育收費問題。簡單的禁止是沒有出路的。解決這個問題需要更多的政治智慧，僅靠制止是不夠的，在規范收費的同時需要引導社會輿論、建立合理的教育消費觀念等等，使教育亂收費問題得到真正的解決。 華中師范大學教授范先佐：造成教育亂收費的直接原因有供求矛盾尖銳、投入不足、欲望和動機的支使、監督和制約機制的缺失等。 教育亂收費產生的原因是十分復雜的，社會上存在的不公平、貧富差距拉大和腐敗現象等都不同程度地影響著教育部門的管理者，社會上一切向“錢”看之風對學校的侵蝕也是顯而易見的。但造成教育亂收費的直接原因不外乎以下幾個方面： 教育供求矛盾尖銳。由于多方面原因，長期以來，我國的教育尤其是高質量、高層次的教育遠遠滿足不了廣大人民群眾日益增長的教育需求，教育供求矛盾日益尖銳。由于教育供求矛盾突出，一方面不少名牌學校把自身的優質教育資源當作重要的經濟資源，招攬可以出重資入學的高收入家庭子女，在社會中形成以金錢擇校的現象。另一方面，在接受教育的過程中，學生和家長都比較珍惜優質教育機會和高層次教育機會，為了獲得這種教育機會，在被迫交納不合理的教育費用時，學生和家長即使有怨言，也大多不得不采取忍讓的做法，這就為教育亂收費提供了現實可能性。 教育投入不足。長期以來，由于多方面的原因，我國的教育投入一直滿足不了教育發展的需要，很多地方教師工資得不到保障。在學校經費不足，教師工資長期被拖欠的情況下，利用教育的壟斷地位亂收費是一種無奈的選擇。教育亂收費屢禁不止，與這個問題有很大關聯。不少學校招收自費生、高價生，就是想通過多收取學費來緩解自身經費不足的問題。因此，不僅高質量學校憑借自身的質量優勢亂收費，不少薄弱學校盡管沒有質量優勢也在亂收費，就不足為奇了。 欲望和動機的支使。根據經濟學“經濟人”人格假設，每個人都有自身的利益，人總是在追求自身利益(包括主觀效用)的最大化。社會公職人員固然有“公共性”的一面，但也有“私人性”的一面。這種“經濟人”人格假設在教育領域同樣適用。教育盡管不等同與經濟，學校也不是企業，教育部門盡管是提供教育服務的公共部門，但在這個部門中無論是作為教育管理機關的教育行政機構，還是作為教育服務提供者的各級各類學校，也都存在著難以泯滅的通過某種不正當途徑獲取好處的欲望和動機。在這種欲望和動機的支使下，政府某些部門和少數學校從本身私利出發高收費、亂收費，也是不可避免的事情。 監督和制約機制的缺失。教育亂收費之所以屢禁不止，還在于權力在運作過程中缺乏有效的監督和制約，導致教育部門和學校權力運行的失范。教育收費可分為三部分：收費的規制權，即收多少錢、怎么收錢、規則由誰來定；收費的執行權，即由誰來執行收費的任務；收費的收益權，即所收的錢由誰獲益。最公正的權力安排應是讓制定規則的、執行收費的、最終收益的不是同一個人或同一部門。教育收費盡管在學雜費的確定上要受政府物價部門的制約，但其他五花八門的收費權都集中在學校這個單一部門手中。其結果是學校必然會制定出盡可能多收費、亂收費的規則。 教育亂收費的危害是相當大的，必須進行根本的治理。而治理的關鍵是要使各個教育部門和學校“不必亂收費”和“不敢亂收費”。 【專家視角2】教育亂收費如何標本兼治 東北師范大學教授袁桂林：治理農村學校“亂收費”關鍵是從治本開始，強調增加教育投入，強調政府的責任，改革不合理的體制等。 農村教育收費過程中基本是規范的，所謂“亂收費”問題在農村雖然也個別存在，但并不十分嚴重。有很多農村學校“亂收費”是被迫的“生存性”收費。盡管如此，考慮到農民收入增加的困難，個別農村學校“亂收費”問題也應該引起我們重視。但治理農村學校“亂收費”問題關鍵是從治本開始，強調增加教育投入，強調政府的責任，改革不合理的體制，開源節流等。 農村教育投入不足，農村學校支出負擔過重的事實，是我們認識農村學校收費現象的出發點。農村中小學教學儀器設備數量少而且非常陳舊，是我們認識農村學校收費現象的直觀的參照背景。 各種調查數據顯示，農村學校教育投入嚴重不足是不爭的事實。在對農村教育投入不足，農村學校負擔過重的社會背景下，農村學校的所謂“亂收費”問題應該具體分析，農村學校的收費一般是屬于“生存性”收費，不能與“贏利性”收費、“暴利性”收費相提并論。 農村義務教育的公共產品屬性決定了政府要負責，并且是高一級政府要負責。1994年實行分稅制改革以后，中央財政得到了加強。盡管“以縣為主”這個政策對調動地方政府的積極性有積極的一面，對于經濟發達地區農村，這樣做是可行的；但就全國來說，對于中西部地區，尤其對于西部貧困地區來說，這一政策的實施難度較大。缺少中央政府強有力的宏觀調控，農村教育出現的投入不足問題很難解決。如果農村教育由最沒有財力的政府辦，缺少最有財力的政府支持，由此產生的違規收費問題也很難阻止。 政府在對農村教育承擔主要責任的同時，還應該放開思路，鼓勵民間資本和“第三部門”力量介入。但是，引入民間資金，決不是填補政府對農村義務教育投入的不足；在政府投入充足到位的前提下，民間資本的介入才能起到錦上添花的效果。“第三部門”即各種基金會、慈善機構等。以往我國這種力量太弱。隨著經濟的發展及個體企業和民營企業的發展，這種力量會逐漸強大起來。“第三部門”力量的發展需要得到政府政策的配套支持。 政府有責任深化改革，堵塞漏洞，為農村教育增加投入。此外，政府還有責任在調查的基礎上制定科學合理的投入計劃，給學校一定自主權，保障農村教育正常運轉。例如，農村學校財務是分門別類按照固定的項目預算的，學校領導沒有自主權，結果出現了很多弊端。如入學高峰帶來的校舍擴建問題，政府沒有列入預算內，有的學校只好向農民集資解決等。 長期以來實行的“多渠道籌資”的農村義務教育投資體制使得一些地方和部門過于強調預算外的輔助性“多渠道”來源的作用，而忽視了本應是主渠道的政府財政性投入在農村中小學教育中應有的重要作用。根據我國農村的具體情況，在強調政府主渠道的同時，總結和推廣各地因地制宜發揮輔助性渠道功能的經驗也是必要的。 西南師范大學教授王德清：治理教育亂收費是一個系統工程，要找到社會深層次原因，多管齊下，進行綜合考慮。 合理的收費有利于教育和社會的協調發展；不合理的收費，即亂收費，則會障礙教育與社會的協調發展，如不切實治理會引發諸多教育問題和社會問題。 治理教育亂收費是一個系統工程，要找到社會深層次原因，多管齊下，進行綜合考慮。 一、加大教育投入的力度是治理教育亂收費的根本之策。要加大政府對教育的投入，保證學校工作正常進行。我國教育底子薄，戰線長，涉及面寬，長期的欠賬使多數學校舉步維艱。大量學校硬件設施差，教職工生活艱苦。經費不足限制了學校的發展，影響了教職工的積極性。特別是欠發達地區，教育經費十分拮據。我國中西部多屬欠發達地區，學生人數占全國總數的比例大，而經費占全國的總比例卻很小。教育經費微薄給學校亂收費造成了客觀上的原因。我們在思考治理學校亂收費問題時，同時要考慮學校發展的制約因素。教育特別是義務教育是一項國家事業，政府應加大對教育投入的力度。同時，應根據經濟發展水平的不同，分類確定投入力度。 二、優化教育資源，均衡學校發展。群眾總希望自己的子女接受優質教育，想方設法擠入重點學校。這就給部分學校亂收費以可乘之機。要解決這一問題，就應加強薄弱學校的建設，使教育均衡發展，增加優質教育面，使受教育者有更大的選擇面，以分散重點學校的生源，減少亂收費的可能性。 三、把治理教育亂收費問題與教育結構改革結合起來，使各級教育協調發展。我國當前在教育結構上的現實狀況是，義務教育階段普及率高，高等教育擴招規模大，而高中階段成為一個瓶頸，形成兩頭高、中間低的“馬鞍”形狀。這給高中階段亂收費提供了有利條件。因而，當前重點發展高中教育是治理亂收費的又一治本之策。 四、根據生產力發展水平決定教育發展的規模和速度，避免教育發展的盲目性。生產力發展水平決定著教育發展的規模和速度，這是教育的一條客觀規律。有的地方盲目擴大招生規模，互相攀比招生數量，頻頻出現生源大戰。這勢必造成辦學經費緊張，辦學條件跟不上等困難。為解決這些困難，有些地方和學校會出現亂收費問題。 五、深入研究，分類確立合理的收費標準。根據國家經濟的狀況和國民收入水平分地區、分類別確立收費標準，并嚴格加以執行，這既有利于教育經費的及時補充，也有利于群眾心態的穩定，同時還有利于減少不正之風和腐敗現象的產生。 六、使教育收費做到法制化、制度化、規范化。治理教育亂收費問題必須標本兼治，有疏有堵。一方面應切實貫徹《教育法》，保證教育經費的“三個增長”，以提供教育發展的必要條件。另一方面應保證黨和政府的方針政策及改革措施得以落實，如把執行“一費制”與解決減輕農民負擔的工作結合起來。在捐資助學費的收取上進一步規范“三限”(限人數、限分數、限錢數)和收支兩條線的做法。同時，不斷完善各級各類學校的收費制度和監督機制，使教育收費有法可依，有據可查，有規可循。 【專家視角3】教育收費失范的法律反思 陜西師范大學副教授陳鵬：如果不明確規定違法者應承擔的法律后果，不給違反者以具體、明確的法律制裁，教育法律規范所規定的內容就會變成一紙空文，依法治教的理想就不能實現。 無論是在《憲法》、《教育法》，還是其他教育法律、法規中，都十分明確地規定了舉辦教育是政府的責任，是公民的權利與義務。從法律視角看，如果各級政府依法履行了其舉辦教育的義務，兌現教育經費的“三個增長”和其他法定義務，那么，我國各級學校辦學所需的教育經費是有一定保障的，教育亂收費問題就會從源頭上得到遏制。 應該肯定的說，在教育法的制定過程中，立法者已考慮到新舊體制轉換過程中可能出現的教育收費失范問題，所以，在相關的教育法律法規中對各級政府、各級各類學校的收費行為用較多的法律條文予以規范。然而在客觀上，教育法對教育收費行為的規范并沒有達到預期的效果，教育亂收費現象并沒有因一系列教育法律、法規的出臺而得到有效遏制。這是教育法本身的問題，還是教育法實施過程中的問題？我們認為二者兼有。 教育法律規范區別于其他社會規范的典型特征就在于它的強制性，沒有強制性或強制性弱化，以及強制性規定含糊不清，將直接影響教育法律規范所規定權利與義務的實現。縱觀世界各國的教育立法和我國建國以來的教育立法實踐，不難發現，如果不明確規定違法者應承擔的法律后果，不給違反者以具體、明確的法律制裁，教育法律規范所規定的內容就會變成一紙空文，依法治教的理想就不能實現。依據法理，如果政府沒有履行法定義務，就應受到法律的制裁，相關人員就應承擔與此相應的法律責任。但在教育法的罰責部分，很難看到與政府義務相對應的法律責任的規定。 從立法的角度看，由于一些地方政府的責任落實不到位而導致教育經費的短缺，進而為教育亂收費埋下了隱患。因此，政府切實履行法定義務，加大對教育投入力度，才是解決教育亂收費的根本。而法律對政府制約的有效性從某種程度上與教育收費的治理效果呈正相關。 在“公民的合法的私有財產不受侵犯”、“國家尊重和保障人權”寫入《憲法》的法制背景下，教育收費失范行為作為侵犯公民合法財產權和侵犯受教育者受教育權的違法行為必須得到遏制。這不僅關系到我國社會主義教育的性質和國家對公民基本人權的保護，還關系到教育和學校的信譽。我們只有從這個高度來認識它，并不斷地完善教育立法、執法與司法制度，教育收費失范問題才能得到根本解決。 華東師范大學教授馬和民：現代學校教育制度需要重建“理性秩序”，即在教育法制和教育公共政策上的程序公正，由此重建制約學校系統行為和教育工作者個體行為的“規范秩序”。 教育亂收費現象是轉型期中國社會教育領域的利益驅動與制度失范的雙重動因所致。其根源在于轉型社會“個人與制度之間的緊張關系”。這種緊張關系主要包含兩類：第一是教育領域行動個體的致富追求與制度許可范圍內的“程序公正”之矛盾；第二是學校現代化的發展追求與缺乏“系統支持”的制度環境制約的矛盾。正確區分“生存型”、“發展型”和“利益驅動型”等不同形態的教育亂收費是十分必要的。 教育亂收費究竟“亂”在哪里？人民群眾的認知更多地取向于廣義的，而教育系統內部的界定可能取向于狹義的。今天，社會培訓市場中的“考證”與升學機會發生聯結，便擴大了教育收費的范圍，增加了家長的教育負擔，同時也堅定了人民群眾對教育亂收費的廣義認知。然而，這里卻遺留了一個矛盾的問題：經濟效益屬于社會培訓機構，而被問責的對象卻是學校。 事實上，亂收費背后是行為失范。這意味著至少存在兩類行為失范——利益驅動下的行為失范(利益驅動型)和制度制約背景下的行為失范(生存型和發展型)。 教育亂收費“行為失范”的根源在于“制度失范”。現代學校教育制度需要重建“理性秩序”，即在教育法制和教育公共政策上的程序公正，由此重建制約學校系統行為和教育工作者個體行為的“規范秩序”。 對教育亂收費的根治不能寄望于某一方面的政策，只能通過綜合治理來實現。但如何真正推進“綜合治理”還涉及到觀念變革與更新的問題，其中就包括對專項整治及其成效進行反思和總結，這對于教育系統的制度建設及其“規范秩序”的建構是十分必要的。 建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，同樣是治理教育亂收費的根本舉措。鑒于教育事業發展的特殊性，在治理教育亂收費的具體措施上，除了業已實施的各項初見成效的措施(如“一費制”、“三限政策”、教育收費公示制度等)外，還有必要考慮綜合治理的一些相關對策。如建構立體的“教育反腐與廉政”法規體系等。 此外，要強化終身教育體系，引導分層、多元的職業定向與發展模式。要建構“立體、分層、多元化的優質教育資源”，引導不同地區真正走上符合國情、地情、民情的“內涵式教育發展”道路，落實教育的各種社會功能，而非僅僅是“選拔功能”。
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