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我國規劃體制改革的框架性建議
我國的規劃體系包括國民經濟和社會發展總體綱要、行業規劃與重點專項規劃、城市規劃和土地利用規劃等，各類規劃各有分工和側重，但處于主體和基礎地位的是國民經濟和社會發展的五年計劃。從“一五”計劃以來，我國以編制和實施國民經濟和社會發展五年計劃為基本框架的規劃體制已有50年的歷史，在各個不同的時期，規劃的編制和實施對于促進經濟社會的發展都發揮了重要作用。規劃體制附屬于經濟體制和政府管理體制，相對集中地反映了一定時期經濟社會發展的水平和政治經濟體制的特點。因此，規劃體制總是要通過不斷的改革以適應始終在發展和變化著的社會經濟活動。一、改革滯后的規劃體制是一項重要而又緊迫的任務
我國的規劃體制和“五年計劃”一直在進行著調整和變化，特別是改革開放以來，圍繞建立社會主義市場經濟體制的要求和政府管理職能的轉變，規劃體制在從強計劃向更符合市場經濟要求的重規劃的功能性轉變上有了明顯的進展，“十五”計劃不論從編制程序、方法和內容上都有了較大的改進和調整。但總體上來看，規劃體制所發生的這些變化更多的是一種追趕型和適應性變化，規劃體制及其運行機制依然明顯存在多方面的問題甚至于缺陷，嚴重影響了規劃本身作用的發揮，降低了經濟社會資源的配置效率。這些問題包括規劃體系紊亂、數量過多過濫；各規劃功能定位不清晰，相互銜接不密切；規劃審批程序不明確、編制程序不規范；過時的規劃和內容過多，需要加強的規劃不足；重規劃的編制過程，輕規劃的實施評估等。在規劃工作中則具體體現為機械主義和形式主義泛濫，部門間各自為政、規劃互不銜接，規劃內容交叉重疊、甚至相互矛盾；下級規劃抄上級規劃、上級規劃無法在下級落實；墻上掛的規劃多，可操作實施的規劃少等。
“十一五”時期和“十五”時期相比較，我國社會經濟生活中將發生許多新的變化。社會主義市場經濟體系的初步框架已經建立，市場化程度進一步提高，市場在資源配置中的基礎性作用將進一步加強；城鄉差距、地區差距、社會群體之間的收入差距以及就業等問題成為影響社會經濟健康發展的重大問題，追求協調發展和降低社會摩擦的目標將更加突出；市場一體化進程加速，跨區域經濟交流和聯系將進一步突出；經濟安全問題更加引起重視，涉及國計民生的戰略性資源的開發建設更加需要進行統籌規劃；政治文明建設進程加快，政府將更加重視民主決策和依法行政；加入世界貿易組織后設定的過渡期基本結束，規范和約束政府行為的條件進一步提高等。所有這些變化都將對現行的規劃體制提出更高的變革要求，這就需要對規劃體制進行不斷改革、創新和完善，以建立與新時期社會經濟發展要求相協調的規劃體制。
二、國外的經驗為我國規劃體制改革提供了有益的參考
規劃體制是經濟社會發展規劃的編制、執行、評估等方面的程序和制度，涉及到規劃體系、規劃內容、規劃編制、規劃實施和規劃調整等方面的一系列制度性規定。規劃體制的差異取決于一個國家的意識形態、價值取向、政治經濟體制、文化傳統、社會經濟結構、發展階段、國際比較地位以及路徑依賴程度等，這使得各國的規劃體制總是具有自己的特點并存在各種差異。比如在決定規劃體制的基礎性制度方面，美國和英國模式更強調經濟的自由主義思想，在私人物品領域和可競爭性領域，政府的作用更多地表現在建立和維護供私人資本進行競爭的公共環境上。法國、德國、日本模式則主要體現出政府推行社會市場經濟戰略的特點，強調市場機制發揮基礎性作用的同時，政府通過采取較多的經濟干預政策來彌補市場力量的不足。俄羅斯模式則具有典型的體制轉型特征，政府規劃功能經歷了從高度計劃的模式到基本放棄，之后又進行恢復和重塑的過程。另一方面，經濟的市場化和全球化特點又使得這些國家的規劃體制具有許多共同的特征。我國市場化趨向的改革也決定了國外市場經濟國家在規劃體制方面的模式和特點有許多可供我們吸取和借鑒。
（一）各國具有不同的規劃體系，但規劃在社會經濟發展中都具有重要的地位
按照功能的不同，各國的規劃體系大多包括三大類，社會經濟發展規劃、空間規劃和專項規劃，但各國側重點有所不同。
德國以空間規劃為主體，聯邦國土規劃由聯邦政府負責編制，主要是制定聯邦范圍內的規劃目標、全國性的規劃標準，并根據各州發展現狀，從平衡發展的角度來調整全國性的布局。對基礎結構、環境質量、經濟結構、就業機會和定居條件等進行經濟區劃和平衡。該規劃具有長期性和指導性，由聯邦建設部牽頭，與有關各部協商后提出規劃草案。除這一綜合性規劃外，聯邦政府還負責編制全國性的專業規劃如鐵路、聯邦級的公路和高速公路、主要水路、國家公園、自然資源保護區、軍事用地的規劃等。聯邦規劃對州、市、縣的規劃起指導作用。各州和地方政府要負責編制與上級規劃相協調的地區各專項規劃和土地利用規劃。
法國是西方發達的市場經濟國家中“計劃性”最強的。第二次世界大戰結束后不久，法國政府成立了計劃總署，負責對經濟發展的全面規劃。先后制定實施了11個4年經濟發展計劃。隨著市場的發育和對市場作用的日益重視，指令性計劃逐漸退出歷史舞臺，第九個計劃開始向合同制方向發展，并成為中央政府調節國家政策和地方政策的工具。從第十個計劃起，計劃合同中量性的指標在減少，衡量結構調整及質量的指標在不斷增加。但政府仍通過計劃引導經濟發展方向，設計國家的發展戰略，縮小社會各界的收入差距。
美國政府具有自己明確的國家發展戰略，與法國、德國等相比，雖然沒有相對固定和直接的國家計劃，但聯邦政府下設的各委員會和部局都有各自部門的詳細規劃，并通常通過法案的形式發揮作用。同時，聯邦政府也根據國家戰略的需要臨時制定相關規劃，比如阿波羅登月計劃、信息高速公路計劃和田納西河谷開發計劃等。
俄羅斯從蘇聯時期的“全俄電氣化”計劃開始至今，其規劃體制大體上經歷了兩個時期，即以指令性計劃為特征的規劃管理階段和以指導性計劃為特征的規劃管理階段。蘇聯解體后，俄羅斯曾經一度放棄了國家對經濟的總體規劃，但在1990年代起又開始著手制定國家社會經濟發展的中長期計劃。2000年開始實施了《俄羅斯聯邦長期社會經濟發展基本方針》（2000~2010年），并從1993年開始制定實施了3~4年不等的中期規劃，以及1~2年不等的具體實施計劃。
日本是一個較多推行政府主導產業政策的國家。1949年以來，先后制定了13個中長期經濟計劃。1990年代以來，日本政府主要通過了以下三項經濟計劃：1992年《生活大國５年計劃——與地球社會共存》（1992~1996年）、1995年《新經濟5年計劃》和1999年《未來10年計劃——經濟社會的應有狀態及經濟新生的政策方針》。同時，日本的國土開發與整治綜合規劃也較多吸收了德國的空間規劃的經驗，對包括土地、交通、森林等自然資源和基礎設施建設方面做了較為系統的規劃。
韓國政府也比較重視經濟長期發展規劃，1960年代以來已先后實施了7個經濟社會發展五年計劃，之后開始實施“新的經濟長期設想計劃”（1996~2020年），在受到亞洲金融風暴的沖擊之后，政府開始調整政府主導型發展戰略，更多強調市場的作用。 （二）規劃的地位和內容在不同的經濟社會發展階段是不斷調整和變化的
規劃綜合反映了政府管理國家
的意志和政策取向，是政府為推動社會經濟發展和實現宏觀調控而做出的謀劃和安排，是政策實施的重要工具。從各國規劃體制發展演變的過程來看，規劃的內容日益豐富，規劃的主體日益明確，規劃的程序日益科學化，規劃的體系日益完善，規劃的權威性日益提高，規劃之間的功能界定和相互銜接日益加強。總體上看，規劃日益上升為公民意志和國家法律。但與此同時，一個明顯的特征是各國規劃的內容在不同時期是有差別的，根本原因在于經濟社會發展的階段和國家在國際經濟環境中所處的相對地位在變化。市場經濟越發達，市場力量越強大，國家在國際上的經濟優勢越領先，政府的產業政策則越弱化。與此相適應，社會經濟發展的中長期規劃就越向戰略性、指導性和定性化方向轉變，政府也就越重視對公共資源、公共產品和服務以及社會協調發展的規劃與引導。目前發達市場經濟國家對中長期的綜合性社會經濟發展規劃的編制在不斷弱化，而重點領域的專項規劃和空間規劃的地位在不斷提高。
（三）具有規范民主的規劃編制程序和完善的規劃法體系
規劃編制程序是否規范和民主直接決定著規劃的可實施性和權威性是否能夠得到保障。發達市場經濟國家大都具有相應的規劃法體系，對規劃的目標、功能、主要內容、編制程序以及規劃調整的法律程序都有明確的規定。規劃的制定都要遵從公開性和透明度，民眾大都具有廣泛的參與度，規劃都要經過權力機構的審批，一旦通過則通常以法案或法律的形式發布實施。各國規劃的編制過程基本相同，都要遵循科學和民主的決策機制。比如德國空間規劃方案的制定過程大致可以劃分為三個階段：
編制階段。政府有關部門組織人員編制規劃的初稿。編寫人員可以包括內部職員，也可以包括外部聘請的專家。
商討階段。政府邀請有關利益各方對規劃的初稿進行商討，討論過程往往要重復多次。政府綜合有關利益各方的意見后，發布規劃的最終稿，有關利益各方仍可以對最終稿發表反對意見。
審議階段。政府將規劃的最終稿、有關利益各方對最終稿的反對意見以及政府對反對意見的解決辦法一并送交議會。議會討論有關資料，最終表決通過之后，規劃就成為具有法律約束力的文件。
另外，上下級政府之間的規劃都有明確的協調機制。地區的規劃在地區議會批準之后，需要上一級政府最后批準，以保證上下兩級規劃的一致性。當地方的規劃與國家的規劃相沖突時，聯邦或中央政府有關部門可以對地方規劃進行指導。理論上講，如果地方拒絕中央政府的指導，中央政府有權直接修改地方的規劃。同時，由于地區規劃直接涉及到私人利益，有關利益各方有向上級政府和聯邦或中央政府進行申訴的權利。德國各州的規劃法，都對規劃程序有詳細規定。如不按規定程序走，公民可以對通過的規劃進行起訴，法院會判規劃無效。這種做法雖然容易使制定規劃的時間比較長，但由于規劃在制定過程中廣泛聽取各方面的意見，所以最后制定的規劃能反映絕大多數人的意愿，使規劃的科學性、合理性、合法性得到保障。規劃出臺后，也能得到各方面的支持和便于執行。
（四）具有分工明確的規劃編制機構體系和健全有效的規劃執行評估機制
一個分工明確和職能合理的規劃編制機構及體系是保證規劃編制工作有序高效進行的重要前提。市場經濟國家在聯邦或中央政府大都設有專門的規劃部、局、署或者委員會，專門負責全國總體規劃制定的組織、協調工作。比如德國的規劃權歸三級政府所有，即聯邦、州和地方政府。聯邦政府設有區域規劃和城市發展部，主管立法，制定城市規劃方針、政策、法規，擬定全國經濟區規劃、區域規劃大綱，協調地方、部門之間的工作，掌握部分資金資助地方的城市建設。法國負責協調制定社會經濟發展計劃的機構是計劃總署。計劃總署可以得到其他研究機構的支持，比如國際信息與展望中心（法國官方的國際經濟研究機構）、計劃數理經濟前瞻研究中心、生活條件觀察與研究中心等，計劃總署給這些機構一定的預算補貼。
與此同時，各國都非常重視對規劃執行結果的評估，并有一套進行評估的法定程序和運行機制。法國政府在制定規劃后，為了使公民更清楚政府公共政策的效果，使國家資源得到更好的分配，提高政府公務員的責任心，都要對規劃實施情況進行評估。評估工作由一個政府的部際評估委員會負責，稱全國評估委員會。該委員會由總理主持，由11位專業獨立人士組成。全國評估委員會通過與計劃總署協調建立評估機構，會同相關的政府部門共同確定規劃評估方案和評估費用預算，對規劃實施情況進行跟蹤，對項目費用落實情況進行確認等，最后出具評估報告。
三、建立適應新時期我國經濟社會發展要求的規劃體制的建議
（一）要充分認識市場經濟條件下規劃的作用不是要削弱而是要加強
規劃是政府行使經濟社會管理職責的重要手段，而不是一種制度。規劃的地位在本質上與社會制度無關，而取決于經濟社會發展的階段和政府調控管理社會經濟發展的政策取向，還與經濟社會發展的特點以及國家經濟發展的國際比較地位有關。在我國建立社會主義市場經濟體制的過程中，社會經濟資源的配置和許多重大的社會經濟問題的解決都需要政府發揮積極作用，在市場機制尚沒有完全建立起來的條件下，市場發育不足所造成的缺陷還需要政府進行矯正。即使在市場機制比較完善的領域，也會存在市場失靈，也需要政府進行彌補。同時，隨著社會經濟的發展，公共領域在不斷擴大，對公共產品、公共服務和公共政策的需求在不斷提高。與此同時，在包括土地、水資源、能源等日益緊缺和環境污染、生態治理、發展差距、就業及社會保障等問題日益突出的情況下，政府進行統籌安排、統一協調、總體規劃的任務就越發緊迫。而在全球化和區域經濟一體化的背景下，國家之間的競爭在日益加劇，國家戰略的地位在日益突出，政府制定并實施國家戰略的手段和途徑也就越發顯得重要。同時，作為一個發展中國家，我國在國際競爭中還處于不利地位，一些在競爭性領域的產業政策對國民經濟的發展依然具有積極作用。因此，要充分認識到市場經濟條件下，規劃的地位不是削弱了，而是要加強；在我國目前所處的發展階段，規劃的地位同樣不是要削弱，而是要進一步加強。
（二）要堅持“長遠謀劃、分步實施，廣泛借鑒、兼顧實際，適度超前，協調一致”的原則
建立適應“十一五”時期經濟社會發展要求的規劃體制的改革勢在必行。規劃體制的改革應當堅持幾個基本的指導原則：
第一，長遠謀劃、分步實施。以市場化為方向，將建立符合市場經濟要求的規劃體制作為規劃體制改革的長期目標，分階段實施，建立與我國市場化進程相一致的規劃體制。
第二，廣泛借鑒、兼顧實際。既要充分借鑒發達市場經濟國家的經驗和做法，又要注意與我國經濟社會發展所處的階段和特點相適應，充分反映和體現不同時期出現的新情況、新問題和新矛盾。
第三，適度超前，協調一致。要盡快解決規劃體制不適應經濟社會發展要求的矛盾，充分發揮制度創新在促進生產力和推動社會經濟發展中的重要作用，發揮規劃在社會經濟發展中的戰略性、超前性和指導性功能，使規劃體制與社會經濟發展水平和政治經濟體制相協調。
（三）要突出強調和體現規劃的“系統性、規范性、有用性和權威性”
第一，系統性。要加強不同規劃之間的功能分工和相互銜接，對規劃體系進行高度整合，避免各規劃之間交叉重合甚至相互
矛盾，建立層次分明、邊界清晰、銜接協調的規劃體系。要調整解決經濟社會發展規劃和空間規劃之間的互相銜接。如各級城鎮體系規劃、土地利用規劃、城市總體規劃，其編制的依據應該是經同級人大批準的國民經濟和社會發展規劃。經濟社會發展規劃的內容要落實到具體的空間上。要調整解決重點專項規劃與行業規劃，以及行業規劃相互之間的銜接問題。同時還要協調好中央政府與地方政府規劃之間的協調問題。
第二，規范性。目前我國規劃體制中的制度性規定，有些是法律法規規定的，更多的則是不成文的慣例和約定俗成的做法。規劃工作的不規范導致了規劃程序上和規劃內容上的隨意性。因此，規劃工作必須走向法制化、民主化和科學化，要建立符合我國社會主義民主法制建設和政府依法行政的規劃體制。為此，從長遠來看，應該制定《規劃編制法》。
第三，有用性。要切實取消目前大量存在的過時過多過濫的一類規劃，特別是許多已經不符合經濟體制改革要求的和不再是政府產業政策調整重點與領域的行業規劃。要針對目前各級地方政府編制的與國家中長期經濟社會發展綱要相銜接的地方規劃中所存在的雷同和缺乏地方針對性的問題，調整或者不再要求地方政府特別是省級以下地方政府編制中長期規劃。要針對目前規劃內容原則性過強、操作性較差的問題，要通過改進規劃編制方法來進一步提高規劃的操作性、可行性和針對性。
第四，權威性。要針對目前存在的下級規劃和上級規劃不銜接，上級規劃難以在下級規劃落實的問題，切實加強對規劃編制和執行情況的監管力度，依法動用司法程序來保障規劃的執行和實施，提高規劃實施的強制力和約束力。
（四）要重點圍繞“四個轉變”進行規劃體制改革的設計和實施
第一，規劃的領域由較多地覆蓋社會經濟各領域向主要以公共產品與服務和非競爭性領域為主轉變。我國的市場化改革使市場機制發揮作用的領域正在不斷擴大，許多行業和領域已經基本上實現了經濟的市場化運行。因此，沿用傳統體制下的許多競爭性領域的規劃應該退出，規劃的內容要進一步向公共政策領域轉變。
第二，規劃的體系由以經濟社會綜合性規劃為主體向經濟社會綜合性規劃和空間規劃相結合并逐步加強空間規劃轉變。空間規劃應當包括全國的綜合性國土空間開發規劃、跨省級行政區劃的區域空間開發規劃以及各地區的土地利用規劃和城市建設規劃等。空間規劃應當集中體現重大資源的開發利用、基礎設施建設、經濟效率和社會公平、環境保護和文化發展等方面的政策取向，要符合經濟、社會、環境和文化協調發展的政策目標。
第三，規劃的編制由中央各部門自成體系互不銜接向加強中央的統一性和擴大地方的靈活性相結合轉變。要加強對規劃編制、實施和評估工作的統一領導和監管。社會經濟發展的中長期規劃和綜合性的國土空間開發規劃應當由綜合性的國家規劃部門牽頭組織編制實施。由國家相關部門編制的各專項重點規劃也必須經過國家綜合性規劃部門的審核批準。地方規劃應當在遵守并服從于國家規劃的前提下，由地方自主編制實施。
第四，規劃的主體由較多依靠政府各職能部門和規劃管理部門為主向以政府規劃部門協調組織和社會重要研究機構廣泛參與相結合轉變。要加強政府規劃部門的組織協調職能，要重視吸收國家重要研究機構和社會知名專家參與規劃的編制工作。
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