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農(nóng)民耕耘土地的“保護傘”——走近《農(nóng)村土地承包法》
九屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱承包法），這是一部規(guī)范我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營關系的重要農(nóng)事法律，標志著我國的農(nóng)事法律體系逐步走向完善。農(nóng)民以經(jīng)營土地為生，作為土地承包關系的一方重要當事人，農(nóng)民的合法權益必須得到強有力的保護，而承包法的出臺恰恰為廣大農(nóng)民的私權保護提供了法律依據(jù)�？梢哉f，這是我國農(nóng)民耕耘土地的一張不可多得的“保護傘”。下面就讓我們走近這部重要法律，觀其幾大“亮點”：
一、承包法總則：耕耘土地的“大鐵犁”
任何一部法律的總則，都是統(tǒng)纜該法的主線，是該法調(diào)整對象的大憲章。作為承包法的總則，也不例外�？梢哉f，它就像耕耘土地的“大鐵犁”，劃出了農(nóng)村土地承包的一系列基本問題。
�。ㄒ唬� 科學界定了承包對象和承包方式。
作為承包對象的“農(nóng)村土地”，該法定義為“農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”。在承包方式上，規(guī)定了家庭承包方式和招標、拍賣、公開協(xié)商等承包方式。
�。ǘ� 明確闡釋了承包權利和承包原則。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地的權利，任何組織和個人不得剝奪和非法限制。強調(diào)了婦女與男子享有平等的承包權利，承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經(jīng)營權；同時，該法第7條規(guī)定了土地承包“三公”原則和“三益”關系，即公開、公平、公正原則和國家、集體、個人三者利益關系。
（三）合理規(guī)制了承包義務與承包保護
農(nóng)村土地承包應當遵守法律、法規(guī)，保護土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準不得將承包地用于非農(nóng)建設。國家鼓勵農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織增加對土地的投入，培肥地力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力；在強調(diào)義務的同時，也從保護的角度，規(guī)定“國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地承包經(jīng)營權，任何組織和個人不得侵犯”，體現(xiàn)了土地承包方面權利與義務相一致的法理原則。
�。ㄋ模┕_確立了承包流轉(zhuǎn)與承包管理
總則對承包方土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)行為予以確立，并就承包管理作出了較為詳細的規(guī)定，在中央一級，國務院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別依照國務院規(guī)定的職責負責全國農(nóng)村土地承包及承包合同管理的指導；在地方上，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府則負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。
二、家庭承包：理順關系的“潤滑劑”
家庭承包是農(nóng)村土地承包的主要方式，也是實踐中經(jīng)常容易發(fā)生問題的環(huán)節(jié)。而解決這些問題的一個關鍵就是要理順復雜的承包關系，使其逐漸潤滑起來。“家庭承包”這一章恰恰起到了這一巧奪天工的奇妙作用。
（一）承包關系主體和內(nèi)容的“潤滑”
在發(fā)包方面，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包。而對國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組發(fā)包。接下來，規(guī)定了發(fā)包方的四項權利（發(fā)包權、監(jiān)督權和制止權等）和五項義務（維護合同義務、尊重經(jīng)營自主權義務、提供服務義務和組織基礎設施建設義務等）。
在承包方面，規(guī)定“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”。承包方享有承包地使用權、收益權、流轉(zhuǎn)權、自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品權以及獲得補償權等；同時必須履行諸如維持土地的農(nóng)業(yè)用途、依法保護和合理利用土地等義務。
�。ǘ┏邪P系原則和程序的“潤滑”
從總則的基本原則出發(fā)，分則又詳細規(guī)定了土地承包應當遵循以下原則：平等自愿原則、民主協(xié)商原則、公平合理原則、承包方案多數(shù)同意原則（經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意）、程序合法原則。
在承包關系建立的程序方面，設置了五個步驟：（1）本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議選舉產(chǎn)生承包工作小組；（2）承包工作小組依照法律、法規(guī)的規(guī)定擬訂并公布承包方案；（3）依法召開本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議，討論通過承包方案；（4）公開組織實施承包方案； （5）簽訂承包合同。
�。ㄈ┏邪P系期限和合同的“潤滑”
為了穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，該法規(guī)定耕地的承包期為30年，草地的承包期為30—50年，林地的承包期為30—70年，對特殊林木的林地承包期，還允許在經(jīng)國務院林業(yè)行政主管部門批準的情況下予以延長。
承包關系的建立程序中有一個重要的環(huán)節(jié)就是簽定承包合同，也是潤滑承包關系的一道必不可少的“工序”，首先從主體、客體、期限、用途、權利義務以及違約責任方面列舉了承包合同的一般條款；其次規(guī)定承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權；再次遵循物權法的公示公信原則，規(guī)定縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書，并登記造冊，以確認土地承包經(jīng)營權；最后從合同的穩(wěn)定和維護角度，要求發(fā)包方不得因承辦人或者負責人的變動而變更或者解除，也不得因集體經(jīng)濟組織的分立或者合并而變更或者解除，國家機關及其工作人員不得利用職權干涉農(nóng)村土地承包或者變更、解除承包合同。
�。ㄋ模� 承包關系保護和流轉(zhuǎn)的“潤滑”
1、在承包關系尤其是承包經(jīng)營權保護方面
首先，對發(fā)包方收回和調(diào)整承包土地的問題作了規(guī)范化要求。比如，發(fā)包方不能擅自收回土地，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權獲得相應的補償；另一方面，發(fā)包方也不得擅自調(diào)整承包地，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準（承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定）�；诜傻撵`活性要求，該法還規(guī)定了應當用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口的土地種類。
其次，對承包方交回土地問題也進行了規(guī)制，承包方可以自愿將承包地交回發(fā)包方，但應提前半年以書面形式通知發(fā)包方。
再次，順應總則對婦女權
利的特殊保護，還規(guī)定婦女結婚而在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。
最后對繼承權的保護也作出了“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”和“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包”的規(guī)定。
2、在承包權流轉(zhuǎn)方面
首先確立了流轉(zhuǎn)的方式和原則，即轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式，平等協(xié)商原則，自愿有償原則，所有權和用途固定原則，流轉(zhuǎn)期限限制原則（不得超過承包期的剩余期限），受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力原則以及優(yōu)先權等原則。
其次，對轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費等的確定和收益歸屬作了規(guī)定。
再次明確了流轉(zhuǎn)的書面合同以及相關關系變動情況等問題。比如，土地承包經(jīng)營權采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人，承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包或者出租給第三方，承包方與發(fā)包方的承包關系不變，承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同。
最后，對流轉(zhuǎn)中的互換、轉(zhuǎn)讓和入股進行了簡要規(guī)范。
三、多樣化承包方式：農(nóng)業(yè)經(jīng)營的“助推器”
鑒于農(nóng)村土地的復雜性，除了耕地和林地之外，還有“四荒”土地（即荒山、荒溝、荒丘、荒灘），這些土地不宜采用家庭承包方式。而“四荒”土地又是我國土地資源的一個重要組成部分，對其合理的開發(fā)和充分的利用，可以保持土地資源的可持續(xù)發(fā)展，切實保護生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的平衡。因此，確立多樣化的承包方式以使這些“四荒”土地發(fā)揮其潛力和價值，可以說是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的一臺“助推器”。
關于承包方式，該法規(guī)定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，也可以將其承包經(jīng)營權折股分給本集體經(jīng)濟組織成員后，再實行承包經(jīng)營或者股份合作經(jīng)營，并應簽定承包合同。
關于承包主體，該法規(guī)定，在同等條件下本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先承包權。發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。
關于公示公信，該法規(guī)定，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書的，其土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。
關于繼承，該法規(guī)定，承包人死亡，其應得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。
四、爭議解決和法律責任：權益救濟的“防護堤”
承包法從本質(zhì)上來講，還是側重保護農(nóng)民的權利保護尤其是私權保護，而私權保護除了明定私權范圍外，更重要的是要一套救濟措施。承包法從爭議解決途徑和法律責任方面為承包方的權益提供了“防護堤”，顯然，這也是可圈可點之處。
�。ㄒ唬� 承包爭議的解決：
規(guī)定了承包爭議的解決方式及其行使選擇：（1）協(xié)商，“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當事人可以通過協(xié)商解決”。（2）調(diào)解，爭議當事人可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。（3）仲裁，當事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構申請仲裁。（4）起訴，當事人也可以直接向人民法院起訴，當事人對農(nóng)村土地承包仲裁機構的仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴。司法解決是最終解決途徑。
（二）法律責任
法律責任是通過督促法律義務的履行以保證法律權利的實現(xiàn)，該法規(guī)定了三項法律責任：（1）民事責任�！叭魏谓M織和個人侵害承包方的土地承包經(jīng)營權的，應當承擔民事責任”。
對發(fā)包方承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等侵權民事責任的8種情形作了規(guī)定；對當事人一方不履行合同義務或者履行義務不符合約定而應承擔的違約責任也作了規(guī)定。（2）行政責任。承包方違法將承包地用于非農(nóng)建設的，由縣級以上地方人民政府有關行政主管部門依法予以處罰；國家機關及其工作人員有利用職權干涉農(nóng)村土地承包，變更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，或者強迫、阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)等侵害土地承包經(jīng)營權的行為，情節(jié)嚴重的，由上級機關或者所在單位給予直接責任人員行政處分。（3）刑事責任。違反土地管理法規(guī)，非法征用、占用土地或者貪污、挪用土地征用補償費用，構成犯罪的，依法追究刑事責任；對于國家機關及其工作人員有利用職權干涉農(nóng)村土地承包，構成犯罪的，也要承擔刑事責任。
總之，這部土地承包法是耕耘土地的“大鐵犁”，是理順關系的“潤滑劑”，是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的“助推器”，是權益救濟的“防護堤”。而農(nóng)村土地承包法在性質(zhì)上屬于用益物權法，我國也在加緊制定物權法，承包法的出臺無疑是物權法前夕的一個美好“福音”，它有利于穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，有利于穩(wěn)定和保障農(nóng)民土地使用權，有利于維護農(nóng)村土地承包當事人的合法權益，更有利于促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。明年3月1日，這部重要農(nóng)事法律將要正式實施，我們期待著它能擔當起農(nóng)民耕耘土地“保護傘”的重要使命，以真正做到“依法治農(nóng)”，向現(xiàn)代“法治農(nóng)業(yè)”時代邁進！
華東政法學院·李紹章
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