工傷認(rèn)定行政訴訟存在的問題及對策

工傷認(rèn)定行政訴訟存在的問題及對策

　　工傷認(rèn)定行政訴訟存在的問題及對策
　　
　　沈惠玲
　　
　　工傷認(rèn)定行政訴訟中存在的問題很多，這些問題得不到有效解決將不利于勞動者權(quán)益保護(hù)。
　　
　　一、存在的問題
　　
　　（一）工傷認(rèn)定權(quán)問題。《工傷保險條例》第17條將工傷認(rèn)定權(quán)歸屬于勞動保障行政部門，現(xiàn)在的問題是勞動保障行政部門在工傷認(rèn)定問題上是否應(yīng)當(dāng)具有最終的認(rèn)定權(quán)。從工傷認(rèn)定實踐來看，一般是將工傷的最終認(rèn)定權(quán)賦予勞動保障行政部門，即法院在對工傷認(rèn)定進(jìn)行審查時可以判決維持、可以判決撤銷并責(zé)令重新作出認(rèn)定，但法院不能行使司法變更權(quán)，并且不能代替勞動保障行政部門作出是否工傷的認(rèn)定。關(guān)于工傷最終認(rèn)定權(quán)的這一規(guī)定，給工傷認(rèn)定行政訴訟實踐帶來很大障礙。最突出的表現(xiàn)是勞動保障行政部門的工傷認(rèn)定決定被法院的生效行政判決撤銷以后，勞動保障行政部門往往還會作出同樣的工傷認(rèn)定決定，以至于形成訴訟循環(huán)。
　　
　　（二）工傷認(rèn)定行政訴訟中的舉證責(zé)任問題
　　
　　根據(jù)《工傷保險條例》19條規(guī)定，在工傷認(rèn)定中，職工或者其直系親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任。在工傷認(rèn)定行政訴訟中，應(yīng)當(dāng)由被告行政機(jī)關(guān)對其作出的行政行為負(fù)舉證責(zé)任。這兩處關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定看似毫無關(guān)聯(lián)，其實存在內(nèi)在的沖突。在工傷認(rèn)定程序中，如果用人單位不能提供充分的證據(jù)證明不是工傷，則勞動保障行政部門可作出工傷認(rèn)定的結(jié)論。如果用人單位對工傷認(rèn)定不服提起行政訴訟，則勞動保障行政部門應(yīng)對其工傷認(rèn)定行為承擔(dān)舉證責(zé)任。可想而知，如果存在證據(jù)確已滅失等情況，則勞動保障行政部門很難對其工傷認(rèn)定行為承擔(dān)舉證責(zé)任。在勞動保障行政部門出示的證據(jù)難以達(dá)到行政訴訟證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)時，勞動保障行政部門的工傷認(rèn)定會被認(rèn)為“事實不清，證據(jù)不足”而被撤銷。
　　
　　如上訴人青某與被上訴人某市人力資源保障局工傷認(rèn)定案，因公司的考勤表已滅失，導(dǎo)致勞動保障行政部門出示的證據(jù)難以達(dá)到行政訴訟證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，致使作出的工傷認(rèn)定被撤銷。如此一來，在工傷行政認(rèn)定程序中應(yīng)當(dāng)由用人單位承擔(dān)的舉證責(zé)任在行政訴訟中卻轉(zhuǎn)嫁給作出工傷認(rèn)定的行政機(jī)關(guān)。這不僅有免除用人單位責(zé)任之嫌，而且實際上更進(jìn)一步地惡化了職工的弱勢地位。
　　
　　二、解決對策
　　
　　（一）賦予法院工傷最終認(rèn)定權(quán)
　　
　　工傷認(rèn)定行政訴訟中法院的判決方式主要決定于工傷認(rèn)定權(quán)的歸屬，一般認(rèn)為，工傷的最終認(rèn)定應(yīng)當(dāng)由勞動保障行政部門作出，因此，法院只能維持，或者判決撤銷，同時責(zé)令重新作出工傷認(rèn)定。這種權(quán)力配置方式不僅理論根據(jù)不足，也人為地增加了訴訟負(fù)擔(dān)，(www.baimashangsha.com)導(dǎo)致循環(huán)訴訟。筆者認(rèn)為，由勞動保障行政部門作出工傷認(rèn)定本無可厚非，但不能據(jù)此認(rèn)為勞動保障行政部門具有最終的認(rèn)定權(quán)。較為理想的權(quán)力配置模式是：1.勞動保障行政部門有權(quán)作出工傷認(rèn)定，若有關(guān)當(dāng)事人對勞動保障行政部門的工傷認(rèn)定無異議，則法院尊重勞動保障行政部門的決定，并且在訴訟中可以直接援引作為有效力的證據(jù)使用；2.若當(dāng)事人對勞動保障行政部門的工傷認(rèn)定不服而提起行政訴訟，則法院有權(quán)視情況對工傷作最終的認(rèn)定，即法院可以直接判決為工傷。這種權(quán)力配置模式，既沒有否定勞動保障行政部門的工傷認(rèn)定權(quán)，又賦予了法院工傷最終認(rèn)定權(quán)；既尊重了勞動保障行政部門行政行為的公定力等效力，又符合司法最終的現(xiàn)代法治原則。從實踐效果來說，也有利于減少訴累，降低當(dāng)事人的救濟(jì)成本。
　　
　　（二）改變現(xiàn)行舉證責(zé)任承擔(dān)方式
　　
　　在工傷認(rèn)定程序中，根據(jù)《工傷保險條例》第19條的規(guī)定的規(guī)定，用人單位如果不認(rèn)為是工傷，應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，否則可能因“拒不舉證”而被認(rèn)定為工傷。這里涉及的問題很多，筆者認(rèn)為，解決之道在于改變現(xiàn)行強(qiáng)行把“不認(rèn)定為工傷”的舉證責(zé)任分配給用人單位承擔(dān)的做法，規(guī)定應(yīng)當(dāng)由“否定工傷”一方承擔(dān)舉證責(zé)任。在工傷認(rèn)定程序中，如果用人單位否定工傷，則其應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任；如果職工或其直系親屬否定工傷，則應(yīng)由職工或其直系親屬承擔(dān)舉證責(zé)任；如果雙方都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是工傷，但勞動保障行政部門經(jīng)調(diào)查核實后不認(rèn)為是工傷，則應(yīng)由勞動保障行政部門承擔(dān)舉證責(zé)任。

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