普通收費公路養護管理難點與對策思考
文章標題：普通收費公路養護管理難點與對策思考
根據國家“貸款修路，收費還貸”政策，我省自1984年開始實施公路收費；1992年后，我省的收費公路建設發展迅速，掀起了一股新建、改建國省道的熱潮；1996年又掀起了全省高速公路建設的高潮。截至2005年底，我省共有收費公路5313公里，其中高速公路1866公里，普通國省道2687公里，縣道等760公里。在二級以上技術等級的公路中，收費里程占45。在省道以上行政等級的公路中，收費里程占52，普通國道65為收費公路，普通省道30為收費公路。全省除極少數山區縣市，可以說只要你出城，就要經過收費公路。大量收費公路的建成，對于緩解公路建設資金嚴重不足的矛盾、改善公路路網通行條件，突破我省90年代經濟發展受交通“瓶頸”的制約起到了積極的作用，有力地推動和促進了我省社會經濟的快速發展。
但是在收費公路迅速發展的同時，部分經營者重收費輕養護、重經濟效益輕社會效益等問題與矛盾也逐漸凸現出來，收費公路，尤其是普通收費公路的養護管理問題日益突出。2005年，省公路局在保持共產黨員先進性教育中，理出的公路養護管理“七難”之一，就是“收費公路養護管理難”。因此，分析收費公路養護管理的現狀和存在的問題，探討解決對策，已成為交通主管部門和公路管理者、經營者要認真研究的一個課題。
一、普通收費公路養護管理中存在的問題
（一）日常養護不到位。
普通收費公路養護中的日常養護的不到位，主要體現在以下幾個方面：
1、日常養護未委托有相應資質和技術能力的隊伍進行，承擔養護作業的養護單位資質不合格，技術能力不足以擔任養護任務，影響了養路質量。如330國道縉云段，未委托有相應養護資質的養護公司、而是自行雇用數名工人進行養護，難以滿足正常化、規范化養護的要求。
2、日常養護資金投入不足。收費公路經營者為了減少支出，增加收益，將日常養護資金壓縮到極低的水平，日常養護質量難以保證。如320國道桐鄉段，依據我省的養護定額，該路段正常的小修保養經費需要5.5萬元/年，而經營者委托養護公司的小修保養經費為2.2萬元/年，僅為正常經費的40。小修保養經費的不足，直接導致小修保養水平的下降。
3、日常養護管理力量不足。由于收費公路經營者以利益最大化為經營目標，為了節約管理成本，其管理人員中養護技術人員的配備普遍不足。因此，也嚴重影響了養護的科學化和規范化。
（二）養護大中修工程不能科學安排。
公路使用達到一定年限后，路況必然會下降，必須進行大中修工程進行修復，全面恢復路況。但是，收費公路養護大中修工程卻常常不能得到科學安排，主要體現在以下幾個方面：
1、收費公路的大中修里程與其在國省道中所占比例而言偏低（2003年以來有較大改善）。2003年以前，收費公路大中修完全由業主自行安排，收費公路大中修的投入很少。2003年我省實施干線暢通工程，省出臺了收費公路大中修的獎勵和補助政策后，全省收費公路業主投入大中修工程的積極性得到很大提高，收費公路大中修里程大幅度增加，且3年來均保持較大的總量。如2004年收費公路大中修里程為382公里，2005年收費公路大中修里程為363公里，2006年收費公路大中修里程為374公里，年均大中修里程約占國省道收費公路里程的13.5～14.2。
2、預防性的養護措施采用少。由于業主對養護的重視不夠，收費公路項目通常很少采取瀝青微表處、稀漿封層等預防性的養護工程措施，大都是等到路況急劇下降后，才安排大中修工程。因此，收費公路大中修的投資普遍較大。從已批復的2006年普通國省道路面整治工程大中修工程的平均投資來看，每個收費公路大中修工程平均投資為3225萬元，每個非收費公路大中修工程平均投資為1406萬元。這固然與普通國省道收費公路中公路技術等級普遍在二級以上有關，但與其未采用預防性養護措施，造成后期大中修投入增加也是有很大關系的。
3、大中修計劃落實難。由于普通收費公路效益普遍不佳，據不完全統計，目前我省普通收費公路項目中還貸困難的約占62，其中僅能付息的占58，利息都難以支付的占42，且存在著虧損面繼續擴大的趨勢。對于虧損的項目，經營業主自然無力對所經營公路進行養護；對于盈利的項目，經營業主出于利潤最大化和短期行為的考慮，也不愿進行必要的養護以確保公路處于良好的技術狀態，或者將養護計劃和養護經費壓縮至最低水平。因此，很多收費公路路段客觀上急需進行大中修、省市公路管理部門也將其列入了年度大中修計劃、甚至收費公路經營管理單位已經與市級公路管理機構簽訂協議的情況下，到了真正落實計劃、需要業主拿出工程配套資金的時候，協調仍然是困難重重，難度很大。如2006年路面專項整治計劃項目中，部分項目
如320國道富陽段、329國道上虞段等，都由于業主拿不出大中修資金而面臨推遲或取消。
日常養護的不到位和養護大中修工程不能科學安排，其直接后果就是路況下降，整體路況差。雖然從2003年以來，我省實施了干線暢通工程和路面整治工程，對收費公路大中修進行了大力地獎勵和補助，在改善收費公路路況方面取得了很大成效，但由于我省收費公路養護和大中修的欠帳時間長，收費公路總量大，因此，要提高收費公路整體路況，從根本上解決收費公路路況差的問題差距還很大。目前，在我省各市，國省道中路況最差的，基本上都是收費公路。在2006年上半年交通廳網站廳長信箱收到的、關于公路養護方面的投訴中，有55％是關于日常路況的，在關于路況的投訴中又有60％是關于普通收費公路路況的，由此可見一斑。
二、造成收費公路養護管理難的原因
由于我省收費公路發展僅20年左右的時間，各級政府和管理部門對發展收費公路經驗不足，各項制度大多是邊實踐中邊建立，到目前為止還不完善。同時，由于經濟社會的迅速發展，導致了客觀環境發生了很大的變化，政府的政策也頻頻變更。諸多原因，造成了收費公路養護管理難的現狀。
（一）收費公路缺乏穩定的養護投入保障機制。
由于公路養護投入具有6-10年為一個周期的特點，而收費公路經營企業的財務報告卻是以1年為單位的，兩者之間存在基本性的矛盾。因此，急需建立專門的保障機制，才能較好地滿足公路養護對資金的需求，保障公路路況水平。以下將對此觀點進行詳細地闡述。
公路路面在正常的使用條件下，有基本的使用年限。即使在正常使用和養護條件下，路面也將隨著使用時間的延長而逐步老化、磨耗，路面強度、平整度等技術指標逐漸下降，到最后各種病害發展得越來越快，不能通過小修和保養來維持路況，就需要進行大中修。由于車輛超載等因素的影響，路面實際使用壽命一般為7-10年，有的甚至在7年以下。在這個周期內，養護投入（包括小修保養經費和大中修工程經費）并非每年均攤，而是第一年最少，以后逐年增長（如下表）。在實施大中修工程的年份，該年度養護投入更將是其他年份的幾十倍（如年小修保養經費為5.5萬元/公里的4車道一級公路，僅加鋪5厘米瀝青罩面的大修經費約80萬元/公里，若重做基層和面層則大修經費約需200萬元/公里，分別為其他年份的14.5倍和36倍）。
路面使用年限影響系數K值表
（說明：本表節選自《浙江省公路養護工程預算定額》）
而收費公路養護企業，其財務核算卻是以1年為單位的。打個比方，某收費公路項目在未進行大中修工程的年份，一年的收費額為5000萬元，支出日常養護經費600萬元，其他征收和管理成本800萬元，支付財務費用（銀行利息等）1000萬元，余下的2600萬元在繳納稅收和按照財務制度規定進行其他項目提取后，就可以按照公司章程，作為利潤向股東分配。這是符合國家的有關法律法規的，沒有違法違規的問題。
但是在需要進行大中修工程的年份，問題就出現了。一年的收費額仍為5000萬元，需支出養護大中修工程費6000萬元，其他征收和管理成本和財務費用仍為1800萬元，這一年公司將虧損2800萬元，而且依據有限公司的有關規定，股東也沒有義務再拿出資金投入公司。這樣，很可能導致公司無法運轉。因此，公司會選擇不進行大中修，或向政府要求補助的辦法來避免陷入困境。不進行大中修，路況將處于一種糟糕的狀態，影響公路的安全暢通。僅由于經營者的虧損而給予補助，政府將面臨著把公共資金投入私人部門的指責，缺乏充分的合理性。
目前，在我省僅有少部分收費公路經營企業按年預提大中修經費。根據我局對2005年部分收費公路項目的審計，40個經營性項目中，有6個計提了大中修費用，僅占項目數的15％。而且，這些項目預提大中修費用的比例也是由各經營者自行制定的，各不相同，很難說符合科學的標準。
（二）與《收費公路管理條例》配套的相關規章制度尚不完善。
2004年國務院公布了《收費公路管理條例》，明確了收費公路養護的基本要求。但是，有關的部、省與《收費公路管理條例》配套的相關規章制度尚不完善，缺乏有關的養護質量的具體標準和相應的處罰實施細則，導致條例中的有關規定難以貫徹落實。主要是：
1、缺乏科學的路況檢測手段和定量的養護質量標準。目前，我省各市均已建立了對收費公路每季度進行養護檢查并通報的制度，但這種檢查大都采用巡查和檢查的方式，對道路的養護狀況通常給出定性的評價如某路段“路面平整”，而不能做出定量描述如某公里路面的“國際平整度指數IRI是…”；對指出存在問題的表述如“部分路面病害較多”，而不能做出定量描述如“某路段路面狀況指數PCI為…”，遠未達到“用數據說話”的水平。同時，缺乏對收費公路定量的養護質量標準，即對路況必須達到怎么樣的養護質量標準，沒有具體的規定。因此，目前的養護檢查能夠發現一些比較明顯和突出的問題，但不能對路況作出定量的評價，也難以在這樣的檢查結果基礎上進行處罰或制裁。
2、缺乏將路況養護質量標準和相應處罰措施聯系起來的制度和辦法。《收費公路管理條例》法律責任一章中，規定了對“未按照國家規定的標準和規范對收費公路及沿線設施進行日常檢查、維護的”等行為，由國務院交通主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門依據職權，責令改正，并根據情節輕重，處5萬元以上20萬元以下的罰款。對“違反本條例的規定，收費公路經營管理者未按照國務院交通主管部門規定的技術規范和操作規程進行收費公路養護的，由省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門責令改正；拒不改正的，責令停止收費。責令停止收費后30日內仍未履行公路養護義務的，由省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門指定其他單位進行養護，養護費用由原收費公路經營管理者承擔。拒不承擔的，由省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門申請人民法院強制執行。”
《條例》的養護要求和各種處罰措施都已經明確，但目前我省尚未有相關的實施細則，沒有對未按照國家標準和規范、國務院交通主管部門規定的技術規范和操作規程進行養護的行為進行具體的細化、衡量，規定行為達到何種程度，采取何種處罰措施。因此，在實際的養護管理中難以落實。
3、缺乏對未達到養護質量標準的收費項目進行有效制裁的措施。由于缺乏相應的實施細則，明確規定養護質量標準，以及未達到養護質量標準的由誰、經過什么程序、進行何種處罰等一系列問題。目前，對一些養護投入嚴重不足，路況極差的收費公路項目，我省主要是采用協商、獎勵的辦法，引導、鼓勵經營者加大養護投入，加強養護。尚未有采取罰款、責令停止收費、進行強制養護等處罰措施的。只有鼓勵和處罰兩手一起抓，一手軟，一手硬，才能真正地使收費公路養護管理走出被動的局面，促進收費公路養護的發展。
（三）在收費公路初期發展中遺留問題導致收費公路養護管理難。
如前所述，收費公路的發展尚處于初期階段，經驗的不足，制度的不完善，和社會總體經濟水平的迅速發展，導致收費公路所處格局的變化，帶來了一系列的遺留問題。這些問題的處理，直接關系到收費公路的養護管理。主要的如：
1、大部分項目在《投資協議書》中對收費公路經營者的養護責任未予以具體明確，僅簡單約定經營者“依法承擔養護責任”，有的甚至沒有提及。在談判過程中，投資者只考慮其收費權可能取得的收益，忽視其還必須承擔的養護義務，造成在經營管理中對公路養護的忽視和不愿意投入。
2、由于政府出臺的政策，收費公路經營者利益受損，可能導致經營者無力履行或不履行養護義務。如104國道甌海段，由于政府要求搬遷收費站，導致收費額下降了70％，經營者陷入困境，無力履行養護義務。
3、政府變更規劃，收費公路經營者利益受損，可能導致無力履行或不履行養護義務。
4、由于路網的迅速發展，收費公路收益遠遠低于公路建設初期的項目可行性評估中的分析，可能導致收費公路經營者無力履行養護義務。如杭金衢、杭新景高速公路開通前后，與它們平行的杭州市320國道上楊村橋收費點的月收費額度分別如下圖，其收費額度在高速公路開通前后所發生的變化對比,顯示了路網發展對普通收費公路項目的重大影響。
三、一個觀念——關于收費經營權與公路養護義務分離。
筆者非常認同《關于收費公路權益轉讓的若干問題研究》作者林伊亙關于收費公路經營權和收費公路權益轉讓提出的觀點：“公路收費權轉讓的價格與這種權利在一定年限里的獲利能力密切相關，而與其所依附的公路有形資產的價值無關；與公路有形資產價值直接相關的，是投資者投資建設收費公路后所能獲準的收費年限。”作者甚至有這樣一個念頭：“如果投資者在現金上一時調不過寸頭，依法合規地有償轉讓一年的收費權，以盤活現金流量，這有何不可？這又與收費權所依附的公路有形資產的價值有何關聯？”
在該文的啟發下，我們想到，是否可以將收費公路經營比作一個旅館，甲建設了旅館的房屋，但不直接經營而是包給乙進行經營。在這種情形下，第一，租期通常不會太長，以回避租期長帶來的客流量可能變化大的風險；第二，租金的測算是以旅館的盈利能力為基礎的，而不是旅館建造的成本；（這兩點與林伊亙先生的觀點相符）；第三，在房屋出租的情形中，修繕房屋的責任通常是由甲負責，其在收取的租金考慮了這部分成本。
由此想到收費公路的養護責任也完全可以和收費公路的經營相剝離。根據《公路法》等規定，收費公路的所有權屬于國家，由國家統一組織養護，是合理合法，也是與收費公路的路政管理由公路管理部門直接進行的理論依據是相通的。收費公路養護與經營的分離，可以發揮公路管理部門擁有強大的技術力量的優勢，提高資金使用效率，同時，也使不具備養護技術和管理力量的經營者可以專注于收費公路的經營。
四、加強普通收費公路養護管理的目標和對策
加強普通收費公路養護管理，其目標是：加強檢查、督促、指導，使各項養護符合國家規定的標準和規范，符合國務院交通主管部門規定的技術規范和操作規程；各項養護市場行為符合行業管理部門規定，如養護工程的招投標、驗收，養護從業單位資質，養護工程有關資料報送等等。通過規范、高效、有序的養護，保持良好的道路狀況、及時消除道路安全隱患，向公眾提供舒適、暢通、安全的道路通行條件。
要實現上述目標，針對目前普通收費公路養護管理的難點，可以從以下幾個方面采取對策：
（一）逐步推行收費公路養護與經營分離的機制，對本行政區域內的收費公路實行“統一委托養護”的模式，建立穩定的普通收費公路養護投入保障機制。
具體思路是：對于新增收費公路項目，在核定收費標準時即明確一定比例為養護基金，每年按照實際收費額提取，繳納省級人民政府交通主管部門，委托公路管理部門或成立的中立組織統一組織養護。原有收費公路項目，可在協商自愿的基礎上，繳納收費額的一定比例作為養護基金，委托統一組織養護。政府可對養護基金給予一定的補助和支持。
對原有收費公路項目不愿意委托統一組織養護的，要出臺相應政策，明確每年的大中修基金計提方式，并加強大中修基金使用的審計，確保養護投入的專款專用。政府不再給予獎勵或補助。
（二）完善與《收費公路管理條例》配套的相關規章制度，明確管理職責、養護質量標準、處罰機制等。
1、明確收費公路監管的具體內容和標準、要求，建立完善收費公路養護檢查制度。對收費公路養護管理的要求包括定量的標準和定性的要求兩部分，定量方面主要是針對路況水平，明確科學的路況檢測手段，制訂定量化的養護質量標準，重點考核路面狀況指數、行駛質量指數、抗滑性能指數等主要指標；定性方面主要是指養護生產的機械化、專業化、科學化及養護生產和管理行為的規范化。
2、建立養護狀況與收費標準甚至處罰措施之間的關聯，定期組織對收費公路路況的量化評價，對路況良好的路段，可按照收費標準收取通行費；對達到養護基本要求的但路況欠佳的，按照實際路況核定相應的收費折扣（可采取不同的比例如80％、90％）；對達不到養護基本要求的路段，視程度責令整改、罰款、責令停止收費、實行強制養護等處罰措施。
3、建立健全各級交通主管部門和公路管理機構的管理職責，明確收費公路監管的具體內容和標準、要求，建立完善處罰機制，使各項制度均有明確可操作。
（三）建立對由于政府責任受到損失的收費公路經營者的補償機制，使損失受到合理的分擔。
對由于具體的行政行為受到損失的情況，制訂明確的補償原則，由相應的機構對所受的損失進行評估，確認數額，由作出行政行為的政府進行補償，并以協議形式明確補償的內容和方式。建議補償以道路養護費用的形式由政府分年直接投入道路日常養護和養護工程，保持良好的路況。
（四）逐步通過政府贖買或“統一收費、統一還貸和分紅、統一養護、統一路產路權管理、統設站點”的五統一管理等各種方式減少直至取消普通公路收費。
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如320國道富陽段、329國道上虞段等，都由于業主拿不出大中修資金而面臨推遲或取消。
日常養護的不到位和養護大中修工程不能科學安排，其直接后果就是路況下降，整體路況差。雖然從2003年以來，我省實施了干線暢通工程和路面整治工程，對收費公路大中修進行了大力地獎勵和補助，在改善收費公路路況方面取得了很大成效，但由于我省收費公路養護和大中修的欠帳時間長，收費公路總量大，因此，要提高收費公路整體路況，從根本上解決收費公路路況差的問題差距還很大。目前，在我省各市，國省道中路況最差的，基本上都是收費公路。在2006年上半年交通廳網站廳長信箱收到的、關于公路養護方面的投訴中，有55％是關于日常路況的，在關于路況的投訴中又有60％是關于普通收費公路路況的，由此可見一斑。
二、造成收費公路養護管理難的原因
由于我省收費公路發展僅20年左右的時間，各級政府和管理部門對發展收費公路經驗不足，各項制度大多是邊實踐中邊建立，到目前為止還不完善。同時，由于經濟社會的迅速發展，導致了客觀環境發生了很大的變化，政府的政策也頻頻變更。諸多原因，造成了收費公路養護管理難的現狀。
（一）收費公路缺乏穩定的養護投入保障機制。
由于公路養護投入具有6-10年為一個周期的特點，而收費公路經營企業的財務報告卻是以1年為單位的，兩者之間存在基本性的矛盾。因此，急需建立專門的保障機制，才能較好地滿足公路養護對資金的需求，保障公路路況水平。以下將對此觀點進行詳細地闡述。
公路路面在正常的使用條件下，有基本的使用年限。即使在正常使用和養護條件下，路面也將隨著使用時間的延長而逐步老化、磨耗，路面強度、平整度等技術指標逐漸下降，到最后各種病害發展得越來越快，不能通過小修和保養來維持路況，就需要進行大中修。由于車輛超載等因素的影響，路面實際使用壽命一般為7-10年，有的甚至在7年以下。在這個周期內，養護投入（包括小修保養經費和大中修工程經費）并非每年均攤，而是第一年最少，以后逐年增長（如下表）。在實施大中修工程的年份，該年度養護投入更將是其他年份的幾十倍（如年小修保養經費為5.5萬元/公里的4車道一級公路，僅加鋪5厘米瀝青罩面的大修經費約80萬元/公里，若重做基層和面層則大修經費約需200萬元/公里，分別為其他年份的14.5倍和36倍）。
路面使用年限影響系數K值表
（說明：本表節選自《浙江省公路養護工程預算定額》）
而收費公路養護企業，其財務核算卻是以1年為單位的。打個比方，某收費公路項目在未進行大中修工程的年份，一年的收費額為5000萬元，支出日常養護經費600萬元，其他征收和管理成本800萬元，支付財務費用（銀行利息等）1000萬元，余下的2600萬元在繳納稅收和按照財務制度規定進行其他項目提取后，就可以按照公司章程，作為利潤向股東分配。這是符合國家的有關法律法規的，沒有違法違規的問題。
但是在需要進行大中修工程的年份，問題就出現了。一年的收費額仍為5000萬元，需支出養護大中修工程費6000萬元，其他征收和管理成本和財務費用仍為1800萬元，這一年公司將虧損2800萬元，而且依據有限公司的有關規定，股東也沒有義務再拿出資金投入公司。這樣，很可能導致公司無法運轉。因此，公司會選擇不進行大中修，或向政府要求補助的辦法來避免陷入困境。不進行大中修，路況將處于一種糟糕的狀態，影響公路的安全暢通。僅由于經營者的虧損而給予補助，政府將面臨著把公共資金投入私人部門的指責，缺乏充分的合理性。
目前，在我省僅有少部分收費公路經營企業按年預提大中修經費。根據我局對2005年部分收費公路項目的審計，40個經營性項目中，有6個計提了大中修費用，僅占項目數的15％。而且，這些項目預提大中修費用的比例也是由各經營者自行制定的，各不相同，很難說符合科學的標準。
（二）與《收費公路管理條例》配套的相關規章制度尚不完善。
2004年國務院公布了《收費公路管理條例》，明確了收費公路養護的基本要求。但是，有關的部、省與《收費公路管理條例》配套的相關規章制度尚不完善，缺乏有關的養護質量的具體標準和相應的處罰實施細則，導致條例中的有關規定難以貫徹落實。主要是：
1、缺乏科學的路況檢測手段和定量的養護質量標準。目前，我省各市均已建立了對收費公路每季度進行養護檢查并通報的制度，但這種檢查大都采用巡查和檢查的方式，對道路的養護狀況通常給出定性的評價如某路段“路面平整”，而不能做出定量描述如某公里路面的“國際平整度指數IRI是…”；對指出存在問題的表述如“部分路面病害較多”，而不能做出定量描述如“某路段路面狀況指數PCI為…”，遠未達到“用數據說話”的水平。同時，缺乏對收費公路定量的養護質量標準，即對路況必須達到怎么樣的養護質量標準，沒有具體的規定。因此，目前的養護檢查能夠發現一些比較明顯和突出的問題，但不能對路況作出定量的評價，也難以在這樣的檢查結果基礎上進行處罰或制裁。
2、缺乏將路況養護質量標準和相應處罰措施聯系起來的制度和辦法。《收費公路管理條例》法律責任一章中，規定了對“未按照國家規定的標準和規范對收費公路及沿線設施進行日常檢查、維護的”等行為，由國務院交通主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門依據職權，責令改正，并根據情節輕重，處5萬元以上20萬元以下的罰款。對“違反本條例的規定，收費公路經營管理者未按照國務院交通主管部門規定的技術規范和操作規程進行收費公路養護的，由省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門責令改正；拒不改正的，責令停止收費。責令停止收費后30日內仍未履行公路養護義務的，由省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門指定其他單位進行養護，養護費用由原收費公路經營管理者承擔。拒不承擔的，由省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門申請人民法院強制執行。”
《條例》的養護要求和各種處罰措施都已經明確，但目前我省尚未有相關的實施細則，沒有對未按照國家標準和規范、國務院交通主管部門規定的技術規范和操作規程進行養護的行為進行具體的細化、衡量，規定行為達到何種程度，采取何種處罰措施。因此，在實際的養護管理中難以落實。
3、缺乏對未達到養護質量標準的收費項目進行有效制裁的措施。由于缺乏相應的實施細則，明確規定養護質量標準，以及未達到養護質量標準的由誰、經過什么程序、進行何種處罰等一系列問題。目前，對一些養護投入嚴重不足，路況極差的收費公路項目，我省主要是采用協商、獎勵的辦法，引導、鼓勵經營者加大養護投入，加強養護。尚未有采取罰款、責令停止收費、進行強制養護等處罰措施的。只有鼓勵和處罰兩手一起抓，一手軟，一手硬，才能真正地使收費公路養護管理走出被動的局面，促進收費公路養護的發展。
（三）在收費公路初期發展中遺留問題導致收費公路養護管理難。
如前所述，收費公路的發展尚處于初期階段，經驗的不足，制度的不完善，和社會總體經濟水平的迅速發展，導致收費公路所處格局的變化，帶來了一系列的遺留問題。這些問題的處理，直接關系到收費公路的養護管理。主要的如：
1、大部分項目在《投資協議書》中對收費公路經營者的養護責任未予以具體明確，僅簡單約定經營者“依法承擔養護責任”，有的甚至沒有提及。在談判過程中，投資者只考慮其收費權可能取得的收益，忽視其還必須承擔的養護義務，造成在經營管理中對公路養護的忽視和不愿意投入。
2、由于政府出臺的政策，收費公路經營者利益受損，可能導致經營者無力履行或不履行養護義務。如104國道甌海段，由于政府要求搬遷收費站，導致收費額下降了70％，經營者陷入困境，無力履行養護義務。
3、政府變更規劃，收費公路經營者利益受損，可能導致無力履行或不履行養護義務。
4、由于路網的迅速發展，收費公路收益遠遠低于公路建設初期的項目可行性評估中的分析，可能導致收費公路經營者無力履行養護義務。如杭金衢、杭新景高速公路開通前后，與它們平行的杭州市320國道上楊村橋收費點的月收費額度分別如下圖，其收費額度在高速公路開通前后所發生的變化對比,顯示了路網發展對普通收費公路項目的重大影響。
三、一個觀念——關于收費經營權與公路養護義務分離。
筆者非常認同《關于收費公路權益轉讓的若干問題研究》作者林伊亙關于收費公路經營權和收費公路權益轉讓提出的觀點：“公路收費權轉讓的價格與這種權利在一定年限里的獲利能力密切相關，而與其所依附的公路有形資產的價值無關；與公路有形資產價值直接相關的，是投資者投資建設收費公路后所能獲準的收費年限。”作者甚至有這樣一個念頭：“如果投資者在現金上一時調不過寸頭，依法合規地有償轉讓一年的收費權，以盤活現金流量，這有何不可？這又與收費權所依附的公路有形資產的價值有何關聯？”
在該文的啟發下，我們想到，是否可以將收費公路經營比作一個旅館，甲建設了旅館的房屋，但不直接經營而是包給乙進行經營。在這種情形下，第一，租期通常不會太長，以回避租期長帶來的客流量可能變化大的風險；第二，租金的測算是以旅館的盈利能力為基礎的，而不是旅館建造的成本；（這兩點與林伊亙先生的觀點相符）；第三，在房屋出租的情形中，修繕房屋的責任通常是由甲負責，其在收取的租金考慮了這部分成本。
由此想到收費公路的養護責任也完全可以和收費公路的經營相剝離。根據《公路法》等規定，收費公路的所有權屬于國家，由國家統一組織養護，是合理合法，也是與收費公路的路政管理由公路管理部門直接進行的理論依據是相通的。收費公路養護與經營的分離，可以發揮公路管理部門擁有強大的技術力量的優勢，提高資金使用效率，同時，也使不具備養護技術和管理力量的經營者可以專注于收費公路的經營。
四、加強普通收費公路養護管理的目標和對策
加強普通收費公路養護管理，其目標是：加強檢查、督促、指導，使各項養護符合國家規定的標準和規范，符合國務院交通主管部門規定的技術規范和操作規程；各項養護市場行為符合行業管理部門規定，如養護工程的招投標、驗收，養護從業單位資質，養護工程有關資料報送等等。通過規范、高效、有序的養護，保持良好的道路狀況、及時消除道路安全隱患，向公眾提供舒適、暢通、安全的道路通行條件。
要實現上述目標，針對目前普通收費公路養護管理的難點，可以從以下幾個方面采取對策：
（一）逐步推行收費公路養護與經營分離的機制，對本行政區域內的收費公路實行“統一委托養護”的模式，建立穩定的普通收費公路養護投入保障機制。
具體思路是：對于新增收費公路項目，在核定收費標準時即明確一定比例為養護基金，每年按照實際收費額提取，繳納省級人民政府交通主管部門，委托公路管理部門或成立的中立組織統一組織養護。原有收費公路項目，可在協商自愿的基礎上，繳納收費額的一定比例作為養護基金，委托統一組織養護。政府可對養護基金給予一定的補助和支持。
對原有收費公路項目不愿意委托統一組織養護的，要出臺相應政策，明確每年的大中修基金計提方式，并加強大中修基金使用的審計，確保養護投入的專款專用。政府不再給予獎勵或補助。
（二）完善與《收費公路管理條例》配套的相關規章制度，明確管理職責、養護質量標準、處罰機制等。
1、明確收費公路監管的具體內容和標準、要求，建立完善收費公路養護檢查制度。對收費公路養護管理的要求包括定量的標準和定性的要求兩部分，定量方面主要是針對路況水平，明確科學的路況檢測手段，制訂定量化的養護質量標準，重點考核路面狀況指數、行駛質量指數、抗滑性能指數等主要指標；定性方面主要是指養護生產的機械化、專業化、科學化及養護生產和管理行為的規范化。
2、建立養護狀況與收費標準甚至處罰措施之間的關聯，定期組織對收費公路路況的量化評價，對路況良好的路段，可按照收費標準收取通行費；對達到養護基本要求的但路況欠佳的，按照實際路況核定相應的收費折扣（可采取不同的比例如80％、90％）；對達不到養護基本要求的路段，視程度責令整改、罰款、責令停止收費、實行強制養護等處罰措施。
3、建立健全各級交通主管部門和公路管理機構的管理職責，明確收費公路監管的具體內容和標準、要求，建立完善處罰機制，使各項制度均有明確可操作。
（三）建立對由于政府責任受到損失的收費公路經營者的補償機制，使損失受到合理的分擔。
對由于具體的行政行為受到損失的情況，制訂明確的補償原則，由相應的機構對所受的損失進行評估，確認數額，由作出行政行為的政府進行補償，并以協議形式明確補償的內容和方式。建議補償以道路養護費用的形式由政府分年直接投入道路日常養護和養護工程，保持良好的路況。
（四）逐步通過政府贖買或“統一收費、統一還貸和分紅、統一養護、統一路產路權管理、統設站點”的五統一管理等各種方式減少直至取消普通公路收費。
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