對出口貨物專用稅票管理出現的問題及思考
1996年4月1日出口貨物恢復使用增值稅稅收專用稅票以來,對于強化出口退稅管理,防范騙取出口退稅,保護納稅人合法權益,鼓勵國產貨物參與國際競爭,促進我國出口貨物快速增長,拉動國民經濟健康穩定發展,加速中國同國際經濟一體化進程,發揮了十分重要的作用。但是出口貨物專用稅票管理也存在著一些不容忽視的問題,亟需解決。
一、出口貨物專用稅票管理存在的主要問題
(一)政策不完善,有損納稅人利益
出口貨物專用稅票,既是納稅人履行納稅義務的合法證明,也是出口商申請出口貨物退(免)稅的重要憑據。因此,出口貨物退(免)稅是依附于出口貨物在國內各生產和流轉環節已按稅法規定繳納的流轉稅的基礎上實施的,繳稅是退稅的前提。所以,其政策框架的確立必須符合總體稅制確立的原則,保護出口商的權利,不得損害納稅人的合法利益。但是,現行政策對出口貨物專用稅票的管理,卻有悖于稅制確立的總體原則。如《財政部、國家稅務總局關于出口貨物恢復使用增值稅稅收專用繳款書管理的通知》(財稅字[1996]8號)第四條規定,納稅人銷售給出口企業和市縣外貿企業用于出口的貨物,因開具專用稅票多繳稅款的,經主管征稅的稅務機關審查沒有偷稅等行為后,抵減當期或下期應納增值稅款。如果一個季度內銷售給出口企業用于出口的貨物金額占該企業全部銷售額50以上的,對其多繳而又未抵減完的稅款,可以從國庫中退還。其規定,在當前執行中實際上損害了部分納稅人的合法權益。因為,目前農產品進項稅額扣除率由10提高到13后,農產品收購企業從事農產品收購時,按含稅價的13扣除率計算進項,銷售時按不含稅價計算銷項稅額,銷售毛利率在15時,稅負率基本為0,或者其他產品的稅負率低于其法定稅率的40時,而銷售給出口企業用于出口的貨物,必須按照5或產品法定稅率40確定的征收率計算稅款,開具專用稅票繳庫,這些企業預繳的稅款有時往往超過其應納稅額。且這類企業每個季度銷售給出口企業用于出口的貨物金額達不到全部銷售額的50,因開具專用稅票多繳稅款,抵減內銷貨物應納稅款未抵減完的,就不得從國庫中退還,致使國家長期占用納稅人資金,這是其一。其二,與征管法相關規定相悖。征管法第51條明確規定,納稅人超過應納稅額繳納的稅款,稅務機關發現后應立即退還;納稅人自結算繳納稅款之日起三年內發現的,可以向稅務機關要求退還多繳的稅款。根據立法的規定,法律已作明確規定的,部門規章只能在法律規定的范圍內作出具體的規定。很顯然,上述規章不但與征管法相悖,而且也不符合立法的基本原則。
(二)制度不健全,責任難落實
在稅收步入法制化的今天,增值稅專用發票、金稅工程、專用稅票仍被國稅人統稱為“高壓線”,其在稅收中的重要程度是不言而喻的。自然是“高壓線”,就應有健全的制度和嚴密的操作規程。實際并非如此,專用稅票自恢復使用近十年來,各級稅務機關對其使用管理下發若干次文件,但仍不夠完善。首先,納稅人未按規定申請開具專用稅票,法律責任不具體。雖然,《財政部、國家稅務總局關于出口貨物恢復使用增值稅稅收專用繳款書管理的通知》第十四條規定,納稅人虛開、偽造和非法出售“專用稅票”的,依《中華人民共和國稅收征管法》、《全國人大常委會關于懲治偷稅、抗稅犯罪的補充規定》懲處。但是,上述法律中并沒有關于專用稅票管理的條款,因而,發生違法行為就無法“對號入座”。其次,出口商提供虛假信息接受專用稅票的違法行為責任,尚無法規涉足。第三,內部管理責任追究制度缺位。直止目前,僅有《國家稅務總局關于加強出口貨物退稅專用稅票電子信息管理的通知》第七條規定,凡開具的專用稅票與其信息的核對率未達到90的地區,主管局長到國稅總局說明原因。總局將通報全國并扣減該地區的退稅計劃。其余尚無責任追究的條款出臺。僅此說明情況,或者通報,與此項的重要性極不對等。況且,扣減退稅計劃,就更不合理。稅務機關不到位,致使專用稅票電子信息核對率低,出口商無法退到稅,利益已經受損了。但再扣減退稅計劃,這種以損害出口商利益來懲罰稅務機關的做法,誰都明白,連“割發代首”的目的都達不到。所以,專用稅票的使用管理,已有礙于出口貨物退(免)稅的管理。
(三)業務不熟悉,管理難到位
因為出口貨物退(免)稅由省轄市局直接管理,縣以下稅務人員接觸其項業務很少,業務普遍不熟悉,甚至有的同志尚不知道專用稅票與出口貨物退(免)稅的關系。所以,專用稅票使用管理,特別是電子信息核對率不高,是在所難免的。究其原因。一是培訓不到位。上級稅務機關沒有象其他稅收業務那樣,層層組織學習培訓。但是基層想培訓,又缺乏師資力量,力不從心。二是思想上缺乏重視。將其等同于一般稅票管理,雖然落實了審核簽名把關,但是很少深入企業核實,仍停留于形式,也是導致專用稅票管理質量不高的重要原因。
二、完善出口貨物專用稅票管理的思考
完善出口貨物專用稅票的管理,是規范出口貨物退(免)稅管理的需要,是防范騙取出口退稅的重要措施。值此,就如何完善其管理,筆者提出如下建議。
(一)完善政策
政策是一切管理的依據,科學的政策,不但能收到事半功倍的效果,而且能促進管理對象的發展。所以,首先要樹立完善政策理念。其政策框架的確立必須遵循法制化的途徑和執行方式,包括對經濟有效運作的作用。因為,稅收專用稅票是服務于出口貨物退(免)稅的。所以,政策的建立,既要符合出口貨物退(免)稅的管理,也要不妨礙供貨者的利益,并且能夠便于雙重管理。其次要對現行政策作部分調整。一是調整預征率。因為預征率的高低,對增值稅一般納稅人無實際意義,其是按照一個月的全部銷項稅額減去準予抵扣的進項稅額為實際應納稅額。預征率高,多征的稅額通過結算,還得從國庫退還納稅人。所以,為了減少納稅人開具專用稅票而多繳稅款,資金被國家占用,以及辦理退庫對納稅人增加麻煩。故預征率盡量調低,在確無欠稅的條件下,開具專用稅票也可以不實行預征。二是調整多繳稅款的退庫辦法。取消現行的開具專用稅票金額占全部銷售額50以上的規定,不僅保護了納稅人合法利益,同時也杜絕因其滋生的不廉潔行為。第三,要明確法律責任及按季退庫的政策。稅收征管法關于多繳稅款退還的基本原則,凡是納稅人在一個納稅期內超過實際應納稅額繳納的稅款,納稅人提出申請的,應當立即退還;納稅人未提出申請的,次年第一個申報期內通知納稅人辦理退還手續。這樣,既符合應收盡收的依法治稅原則;又防止稅務機關用其調節收入,推遲辦理退庫,損害納稅人利益;也杜絕因其滋生的不廉潔行為。第三,要明確法律責任。納稅人虛開、偽造、非法出售等違法開具專用稅票的,按照征管法第六十六條規定,視同以假報出口或者其他欺騙手段,騙取國家出口退稅款處理;由稅務機關處因其騙取稅款一倍以上五倍以下的罰款;構成犯罪的,依法追究刑事責任。稅務人員因責任心不強、玩忽職守不應開具而開具或者幫助納稅人虛開、偽造專用稅票的,視其情節,給予警告直至開除的行政處分;構成犯罪的依法追究刑事責任。并將其列入國家稅務局《關于稅務人員涉稅違規違紀若干問題行政處分暫行規定》中,從而使其管理有法可依。
(二)健全制度
人們常說,良法需善用。也就是說,好的政策只有真正的貫徹到位,才能體現其良處。專用稅票的使用管理從企業的申請,到電子信息的上傳,稅務機關內部就涉及到管理、征收、信息中心等部門。要使其貫徹執行好,必須健全管理制度和操作規程。首先,健全納稅人申請開具制度。納稅人首次向出口商銷售用于出口貨物開具專用稅票時,必須與主管審核國稅機關簽訂責任書,保證其貨物的真實性、合法性,違法承擔的處罰責任,這是其一。其二,修訂現行的出口貨物專用稅票開具申請表,在申請表的右下方增加納稅人的申明欄,內容比照增值稅納稅申報表申明條款,強化納稅人的法律責任。其三,簡化附列資料,因為,納稅人從辦理稅務登記時,就已向稅務機關提供了基礎信息資料,并儲存于稅務機關的信息庫。所以,開具專用稅票不必再附報購銷雙方的營業執照,稅務登記復印件。既減少納稅人的經營成本,又提高稅務機關的審核效率,以及資料傳遞、保管的成本。其次,健全審核審批制度。一是設立受理、審核、審批專崗,明確專人負責。二是制訂受理、審核、審批人員職責,受理崗位必須確保資料齊全,手續完備,內容真實,確需實地調查的,必須深入實地查對。三是建立責任追究制。在《國稅總局關于稅務人員涉稅違規違紀若干問題行政處分暫行規定》中,增加相應的責任追究條款,細化責任追究內容。第三,按月考核。認真組織專用稅票開具的正確率、準確率,以及電子信息核對率的考核,并及時公布考核結果,不但便于及時發現問題,而且也便于落實責任。
(三)提高技能
理論是行動的指南。不懂得現代科技的理論,不懂得現代管理科技的技能,是不可能實現科學的管理結果的。當前,要使專用稅票管理上升到一個新的水平,必須要強化專用稅票使用管理,以及相關出口貨物退(免)稅業務理論的學習培訓。首先,結合貫徹黨的十六大提出的打造學習型機關的要求,分批組織脫產學習培訓,系統地組織相關業務理論知識學習班。其次,結合崗位,弘揚崗位練兵的學習精神,培養一批既掌握理論知識、政策規定,又能熟練操作的“小靈通”式人才。使專用稅票的管理全面步入規范化,為出口貨物退(免)稅打好基礎。
二、完善出口貨物專用稅票管理的思考
完善出口貨物專用稅票的管理,是規范出口貨物退(免)稅管理的需要,是防范騙取出口退稅的重要措施。值此,就如何完善其管理,筆者提出如下建議。
(一)完善政策
政策是一切管理的依據,科學的政策,不但能收到事半功倍的效果,而且能促進管理對象的發展。所以,首先要樹立完善政策理念。其政策框架的確立必須遵循法制化的途徑和執行方式,包括對經濟有效運作的作用。因為,稅收專用稅票是服務于出口貨物退(免)稅的。所以,政策的建立,既要符合出口貨物退(免)稅的管理,也要不妨礙供貨者的利益,并且能夠便于雙重管理。其次要對現行政策作部分調整。一是調整預征率。因為預征率的高低,對增值稅一般納稅人無實際意義,其是按照一個月的全部銷項稅額減去準予抵扣的進項稅額為實際應納稅額。預征率高,多征的稅額通過結算,還得從國庫退還納稅人。所以,為了減少納稅人開具專用稅票而多繳稅款,資金被國家占用,以及辦理退庫對納稅人增加麻煩。故預征率盡量調低,在確無欠稅的條件下,開具專用稅票也可以不實行預征。二是調整多繳稅款的退庫辦法。取消現行的開具專用稅票金額占全部銷售額50以上的規定,不僅保護了納稅人合法利益,同時也杜絕因其滋生的不廉潔行為。第三,要明確法律責任及按季退庫的政策。稅收征管法關于多繳稅款退還的基本原則,凡是納稅人在一個納稅期內超過實際應納稅額繳納的稅款,納稅人提出申請的,應當立即退還;納稅人未提出申請的,次年第一個申報期內通知納稅人辦理退還手續。這樣,既符合應收盡收的依法治稅原則;又防止稅務機關用其調節收入,推遲辦理退庫,損害納稅人利益;也杜絕因其滋生的不廉潔行為。第三,要明確法律責任。納稅人虛開、偽造、非法出售等違法開具專用稅票的,按照征管法第六十六條規定,視同以假報出口或者其他欺騙手段,騙取國家出口退稅款處理;由稅務機關處因其騙取稅款一倍以上五倍以下的罰款;構成犯罪的,依法追究刑事責任。稅務人員因責任心不強、玩忽職守不應開具而開具或者幫助納稅人虛開、偽造專用稅票的,視其情節,給予警告直至開除的行政處分;構成犯罪的依法追究刑事責任。并將其列入國家稅務局《關于稅務人員涉稅違規違紀若干問題行政處分暫行規定》中,從而使其管理有法可依。
(二)健全制度
人們常說,良法需善用。也就是說,好的政策只有真正的貫徹到位,才能體現其良處。專用稅票的使用管理從企業的申請,到電子信息的上傳,稅務機關內部就涉及到管理、征收、信息中心等部門。要使其貫徹執行好,必須健全管理制度和操作規程。首先,健全納稅人申請開具制度。納稅人首次向出口商銷售用于出口貨物開具專用稅票時,必須與主管審核國稅機關簽訂責任書,保證其貨物的真實性、合法性,違法承擔的處罰責任,這是其一。其二,修訂現行的出口貨物專用稅票開具申請表,在申請表的右下方增加納稅人的申明欄,內容比照增值稅納稅申報表申明條款,強化納稅人的法律責任。其三,簡化附列資料,因為,納稅人從辦理稅務登記時,就已向稅務機關提供了基礎信息資料,并儲存于稅務機關的信息庫。所以,開具專用稅票不必再附報購銷雙方的營業執照,稅務登記復印件。既減少納稅人的經營成本,又提高稅務機關的審核效率,以及資料傳遞、保管的成本。其次,健全審核審批制度。一是設立受理、審核、審批專崗,明確專人負責。二是制訂受理、審核、審批人員職責,受理崗位必須確保資料齊全,手續完備,內容真實,確需實地調查的,必須深入實地查對。三是建立責任追究制。在《國稅總局關于稅務人員涉稅違規違紀若干問題行政處分暫行規定》中,增加相應的責任追究條款,細化責任追究內容。第三,按月考核。認真組織專用稅票開具的正確率、準確率,以及電子信息核對率的考核,并及時公布考核結果,不但便于及時發現問題,而且也便于落實責任。
(三)提高技能
理論是行動的指南。不懂得現代科技的理論,不懂得現代管理科技的技能,是不可能實現科學的管理結果的。當前,要使專用稅票管理上升到一個新的水平,必須要強化專用稅票使用管理,以及相關出口貨物退(免)稅業務理論的學習培訓。首先,結合貫徹黨的十六大提出的打造學習型機關的要求,分批組織脫產學習培訓,系統地組織相關業務理論知識學習班。其次,結合崗位,弘揚崗位練兵的學習精神,培養一批既掌握理論知識、政策規定,又能熟練操作的“小靈通”式人才。使專用稅票的管理全面步入規范化,為出口貨物退(免)稅打好基礎。
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