養老機構經營模式調研報告

養老機構經營模式調研報告

近幾年來，浙江省遵循市場經濟規律，在鼓勵民營資本參與興辦養老機構，推進養老服務產業化等項中，進行大膽探索，創造了多種養老機構經營模式，引起社會各界的高度關注。我們通過對浙江省杭州、溫州、臺州、寧波等地的養老機構進行的實地考察調研，有了一些新的思考。
浙江省養老機構大致分為以下幾種：
國家或集體興辦。溫州的紅景天養老院是由街道開辦的，為充分發揮投入的國有資本效能，提高管理和運營水平，獲取最的大經濟效益和社會效益，讓人住老年人得到最好的照料，享受最好的服務，主管部門采取了產權與經營權分離的方式，公開招聘經營管理人員。招投標結束，雙方簽訂合同。中標方在滿足五保、特困老人入住(收住五保、特困老人，政府給予補貼)的前提下，招收社會老人入住，享受國家非營利機構所有優惠政策。期間，經營者以租金形式分批向主管部門上交部分經營利潤。
集資興辦。溫州永嘉的康樂山莊、玉環的夕陽紅山莊是由老年人自發組織起來，在集體的土地上個人集資興建的老年人社區。溫州的紅楓山莊也應歸人此類，所不同的是該山莊由私營業主出面策劃，政府劃撥土地，私營業主只投入少量啟動資金，辦妥手續，然后按每平方米1700—2200元不等收取老人的資金建房。現紅楓山莊的經營者已經由民政登記的民辦非企業改為工商登記營利企業。上述山莊均享受國家非營利機構所有優惠政策。
非營利機構經辦。寧波市的頤樂園是由政府出面協調，政府劃撥土地100余畝，并出面協調市財政、市慈善總會、大紅鷹集團共同出資1．3億元興建的。該院建筑規范，環境幽雅，條件優越。出資方共同組建管理公司，在工商局登記，享受國家非營利機構所有優惠政策待遇。該院吸納了400多老人入住，80％以上是離休老干部。因為條件好、收費低，老人常常排隊等候人住，床位供不應求。
民間資本興辦。溫州的水心老年公寓是由一對熱心老齡事業的下崗夫婦租用閑置的廠房開辦的，年租金15—16萬元，收住老人70-80位，滿負荷運轉。年盈余六七千元。此種形式在浙江全省還有很多。奉化的99老人樂園是私營業主王雪飛夫婦賣掉了經營良好的企業，投資1400多萬元興建的全省規模最大的民營老年公寓，所用土地為協議出讓。公寓條件較好，現收住100多位老人。臺州市崇德山莊由臺州著名民營企業九州藥業集團出資興建，政府劃撥用地274畝。規劃有高檔老年人住宅、老年公寓、老年護理院、老年活動中心等，是一個設計超前、功能完備的老年人社區，現企業已投入4000多萬元，建設總投資約需3-4億元。
縱觀以上四種興辦模式，我們以為第一種模式代表著社會福利機構改革的方向，是盤活存量資產，有效利用現有養老資源，提高資金利用效能有效模式。第二、三種模式不僅不宜推廣，而且應該嚴格限制或者禁止。因為這兩種模式養老隱含著較為嚴重的問題：
國有土地資源的流失。土地是我國極為稀有且不可再生的資源，國家對土地資源的保護極其重視，頒布了《中華人民共和國土地管理法》等多部法律法規。永嘉和玉環的少數老年人自己組織起來，沒有經任何土地部門審批并未辦理嚴格的用地手續，即自己動手在集體的土地上集資蓋房，建起子康樂山莊和夕陽紅山莊，嚴格意義上講是土地使用的違法行為。
導致不當受益。康樂山莊、夕陽紅山莊和紅楓山莊集資蓋房，由于沒有計人土地成本，所造房屋與房地產開發房屋存在相當可觀的差價，這部分差價構成了不當受益。例如一位老人幾年前出資5．6萬元購買了一套80多平米住房的使用權，現轉手出讓賣到20多萬元，自己僅需向山莊管理機構上繳2800元的管理費即可。還有一位老人以每平方米1200元的價格，花30萬元擁有了一棟250多平方米帶車庫獨立別墅的使用權，裝修費卻花了60多萬，而在其對面僅一路之隔的房地產開發房產則為每平方米4000—5000元。
社會再分配不公。康樂山莊、夕陽紅山莊和紅楓山莊集資蓋房，參與的老人不是也不可能是最需要關注的貧困老人，多數是離退休干部、教師或者是收入較高并有一定積蓄的老人；而真正貧困需要福利照顧的老人卻無力集資蓋房，無法享受此等優惠。結果是貧者愈貧，富者愈富。寧波市頤樂園人住的80％以上是離休老干部。其中有位離休的局級干部，夫婦二人在此居住帶有衛生間和廚房的套房，連吃帶住加上衛生保潔等費用，每月僅需開支2000元，還不到其離休金的一半，享受著超值的服務。他家里原有的住房則可租可售，兩頭獲利，無形中每月增加了不菲的收入。社會福利屬于社會再分配的范疇，其出發點是扶危濟困，是幫助社會上最需要幫助的人群，起到穩定社會的作用。可是人住諸如寧波市頤樂園之類高檔老年公寓的人員原本享受了應得的福利，再來這里以較小的代價獲得超值的服務，實際上是社會福利享受對象的錯位，既違背了社會福利的本意，也造成了事實上的再分配不公。
隱含著不安定因素。溫州出臺以在工商登記和在民政登記為

標準來區分營利養老企業或非營利養老機構的文件以后，由政府劃撥土地集資蓋房的紅楓山莊私營老板立即提出改“民非”登記為工商企業登記，這樣就需要補交土地出讓金，該老板表示這筆出讓金肯定會轉嫁到人住在該山莊的老人頭上，無形中把政府推到了山莊老人的對立面，導致政府與老年人的直接對立。對此當地有關部門深表憂慮。
存在國際化養老的誤區。浙江省有的養老機構為了增加收入，提出吸收港、澳、臺甚至外國老年人來人住。如果該機構是按完全成本計價接收入住，則無可厚非，但如果是按目前通行的不計地價和造價，僅按運營成本計價的方式接納入住，就值得商榷。
第四種模式恰恰是應該大力提倡和推廣的。因為它是真正的民間資本投入，自主經營、自負盈虧，既彌補了政府社會福利的不足，又為社會老人提供了養老服務，滿足了日益增長的老年人的需求，同時也吸納了很多下崗女工和民工，完全符合我國政府大力發展社會服務業的指導思想，理應給予扶持和推廣。但也恰恰是該種模式遇到了政策瓶頸：只有登記為民辦非企才能享受國家的優惠政策，可是登記為民辦非企又給這些企業帶來許多麻煩和困難。如在溫州開辦水心老年公寓的一對夫婦，以公寓為家，吃住在公寓，親自買菜、做飯，慘淡經營，年盈余僅六七千元。即便如此，按照民辦非企業的管理規定，這盈余的六七千元也歸該公寓所有，而不能屬于個人。奉化的99老人樂園因為登記為民辦非企業，受政策限制，投入大量資金蓋好的房產成為“福利機構所有”(寧波房管所、民政局出具的不能抵押貸款說明)，資金問題凸現，舉債無門，經營陷入困境。臺州市崇德山莊由臺州著名民營企業九州藥業集團出資興建，建設總投資約需3—4億元。由于臺州市發文將該山莊定性為“民辦非營利福利事業單位”，土地不能抵押貸款，將來土地上的建筑物也不能抵押貸款，致使企業資金運作困難，且其投入資金將不能收回，投資商如今是進退維谷，騎虎難下。
我們發現各地對什么是社會福利、什么是老齡產業不甚明晰。有的地方把所有養老機構都看作是老齡產業，也有的地方把所有養老機構(老年公寓、老年住宅區)都視為社會福利事業；有的以在工商還是在民政登記為標準來區分社會福利和老齡產業；有的又以營利或非營利來區分社會福利和老齡產業。我們認為上述看法都是錯誤的。
首先，社會福利與老齡產業有著本質的區別。社會福利是國家在法律和政策范圍內，向全體公民普遍提供資金幫助和優待服務的社會制度。它表現為國家及社會團體興辦的多種福利設施、提供的社會服務以及各項社會福利事業，講求的是公平與公正，是不計成本和盈利的。比如國家辦的養老院、福利院，國家投入了土地、資金等大量的人力物力，決不是為了盈利，而是為了扶危濟困，穩定社會。而產業則不同，產業是指生產事業，是經營活動，提供的是商品，追求的是利潤和效益。老齡產業是隨著人口老齡化而出現的新興產業，是為老年人提供特殊商品、設施和服務，滿足老年人特殊需求的行業和企業經濟活動的集合。
其次，以在工商還是在民政登記為標準來區分社會福利和老齡產業，不僅不科學，而且容易造成混亂。比如，寧波市的頤樂園組建了管理公司，在工商局進行了登記，對外介紹其經營是盈利的。那么能否據此斷定它是養老產業呢?結論是否定的。因為它的投資主體是國家、非營利機構(寧波慈善分會)和社會捐贈(大紅鷹集團)，仍然是社會福利的性質。所謂的盈利是建立在對原始投入不計成本、不計利息、不算折舊、不求回報的基礎之上的，是僅僅以充分享受政府免稅等優惠政策之后的運營成本為起算點的盈利，并不是真正意義上的盈利。極而言之，不過是福利機構管理方式的改進、福利資源利用率的提高而已。而登記為民辦非企的溫州水心老年公寓、奉化的99老人樂園恰好應該定性為老齡產業，也是國家應該重點扶持的對象。
通過調研，我們感到：國家出臺政策扶持老齡產業的發展很有必要。適時出臺相關政策，吸引大量民間資本進入養老服務業，鼓勵、扶持以養老服務為主體的老齡產業大力發展，既可以彌補國家福利資金投入的不足，又可以為廣大的老年人提供優質的服務，促進社會服務業的發展，保持社會經濟協調、穩定、持續的發展，對于提高老年人的生命、生活質量，拉動經濟增長，促進社會就業，都具有極其重要的意義。
政策扶持的重點和對象應該是民營養老產業。有投入，有產出，才能稱之為產業。如果只有投入而不求回報，不計成本，不講產出，那是慈善事業，而不是老齡產業。經濟學原理告訴我們，資本是具有逐利性的。民間資本進入養老服務領域，獲取合理的經營利潤。既然我們認定老齡產業是第三產業和社會服務業的重要組成部分，就應當把養老服務業當作產業來對待，就應當出臺真正意義上的“老齡產業政策”，重點扶持民營養老產業。其最終目的就是吸引大量民營資本進入養老服務業，讓所有熱心為老服務，積極投身養老服務業的民營業主明明白白辦企業，在市場調節、公平競爭的基礎上，在講求社會效益的同時，堂堂正正地賺取合理的利潤，為日益增多的老年人提供優質的養老服務，最終使更多的老人受惠。
現行老年社會福利實施方式很有改革的必要。我國現行社會福利制度及其實施方式是在長期的計劃經濟條件下形成的，基本上是由國家投資興建養老機構，不計成本，管辦一體。調查中我們發現，由于多數國辦的養老機構沒有進入市場，沒有競爭，經營者沒有壓力，其經營狀況往往不如非公有制養老機構。總體來說投資大，經營效益差，并存在不當享受社會福利、社會二次分配不公的現象。許多地方民政部門已經覺察端倪，開始探索社會福利實施的新方式、新辦法，如遼寧省提出，要“轉變政府投資觀念，今后政府原則上不再興辦國有獨資的養老機構”，“要實行錢隨人走的貨幣化養老方式”，采取政府購買公益性崗位、購買服務的辦法，發揮資金使用的最大效應，讓老年人獲取優質的服務。上海、大連市采取的居家養老模式就是政府購買公益性崗位、購買服務，使老年人和下崗職工雙受益的經典模式，政府的一份投資收到了雙倍的投資效益。溫州實行投資與經營分離、辦管分離、公開招聘經營管理人員，有效地盤活了福利機構存量資產，提高了資本利用效能，既減輕了政府管理負擔，又使老年人享受到了優質的服務。因此，建議相關部門借鑒遼寧、上海等地的做法，改革以往國家辦福利機構、管辦一體的實施方法，改為以甄別、確定福利對象，實行貨幣化補助養老。對于已建好的社會福利設施，也應參照溫州的做法，實行辦管分離，最大限度地發揮現有社會福利設施的投資效能。這樣，不僅可以使國家節約大量的固定資產投資，還可以充分利用稀缺的社會福利資源，讓更多的老年人享受更多的優質服務。

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