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新公共管理下公共企業改革路徑及啟示

時間：2022-08-17 03:17:43 管理科學論文我要投稿

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新公共管理下公共企業改革路徑及啟示

　　新公共管理下公共企業改革路徑及啟示
　　
　　羅國爵
　　
　　（陜西師范大學政治經濟學院，西安 710062）
　　
　　摘要：新公共管理運動提倡引入市場競爭機制從而達到改革公共部門的目的。公共企業作為減少政府干預浪潮指引下產生較大影響的改革群體，成為政府改革的首要目標。所以，從20世紀80年代以來，公共企業的民營化和效率一直是理論界關注的熱點。
　　
　　關鍵詞：公共企業；民營化；管制
　　
　　中圖分類號：D62 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）02-0016-02
　　
　　大多數發達國家和發展中國家，公共企業在很長一段歷史時期內都是公共部門的重要組成部分，也是政府干預經濟、履行其公共管理職能的一個重要手段。
　　
　　一、公共企業的含義及類型
　　
　　政府建立公共企業的原因眾說紛紜，西方比較具有代表性觀點的是里斯。他認為公共企業存在的理由有四個：“糾正”市場失靈；改變經濟中的支付結構；推動中央集權的長期經濟計劃；經濟性質由資本主義轉為社會主義。
　　
　　公共企業是指所有權和控股權歸屬于政府，并受其直接控制，以為社會提供公共產品和服務為目的的具有企業法人地位的經濟實體。它向公眾大規模出售商品和服務，盈利首先歸其自身所有。大多數公共企業不納入公共預算，其運作方式從本質上講是獨立的。有些觀點把公共企業等同于國有企業，這是不全面的。一方面，公共企業的存在源于市場機制有缺陷，而國有企業通常存在于戰爭時期或經濟恢復期。另一方面，國有企業的范圍大于公共企業，公共企業一般局限于自然壟斷行業，以及基礎設施建設等非競爭領域，而國有企業既涉足非競爭領域，也涉及競爭性領域。公共企業的服務主要包括公共事業、金融服務、交通運輸和農產品市場這幾大類。
　　
　　公共事業的服務包括供水、排水、電力、電信等，由于這些服務的提供存在網絡業務性質，即通過連接住戶建立網絡而實現。因此，這種服務具有自然壟斷的事實。由于公共企業提供的服務關系到國計民生和社會穩定，產生的社會效益較大，如果由私營企業提供可能排斥社會上一些弱勢群體無力付費，而一些大眾因為某些原因享受不到這種服務或出現“價格不公平”，則引發私營經濟和用戶的騷亂，影響社會穩定和社會公平。所以，公共事業的本質特征決定了其具有政治敏感性，出于政治因素的考慮，政府不可能與公共事業完全脫離關系，政府即使不再控制公共事業的所有權，也會通過其他途徑和手段對其加以控制。
　　
　　陸上交通與郵政服務在本質上與公共事業一樣，也具有自然壟斷和政治敏感性這兩個基本特征，但不同的是他們面臨著相關產業的競爭挑戰，雖然直接的競爭也有存在的可能。同時在財政上，兩者都趨向于入不敷出。但政府若要提高價格或削減服務，則要承擔巨大的政治成本。
　　
　　還有一類公共企業，他們的所有權歸政府，經營活動范圍主要涉及商貿領域，與私營企業在同一市場上進行直接的競爭，如銀行、保險公司、航空公司等。這類公共企業在如何縮減公共部門規模方面是人們關注的焦點。
　　
　　管制是公共企業的一個重要特征。公共事業在其運行中都有一種產生自然壟斷的趨勢，而法定壟斷又常常強化了這一趨勢。
　　
　　二、公共企業的改革模式
　　
　　公共企業在很長一段時期內推動了國民經濟的發展，通過對社會提供公共產品和服務的供給，保持了社會的穩定，彌補了私人企業的缺陷。但隨著社會的發展，其自身的弊端也凸顯出來。相比較私營企業，公共企業存在效率低，成本高，虧損嚴重，技術革新滯后等弊端，究其原因，主要是因為公共企業缺乏市場競爭機制，很多企業具有壟斷性質。政府對公共企業的過度干預迫使公共企業不能根據市場變化適時做出決策調整。(管理科學論文　www.baimashangsha.com)再加上公共企業長期處于虧損狀態，從而給財政預算施加更大的壓力，政府要拿出大量資金對企業進行政策補貼，從而造成財政赤字，阻礙了社會經濟的發展。所以公共企業民營化越來越受到關注。
　　
　　所謂民營化，嚴格意義上來講包括兩種情況：一是指政府將公共部門的所有權出售給私人企業；一是指政府降低對公共企業持有的股份比重，放棄控股地位，或把全部股份轉讓給私人部門。實質是將生產經營活動從公共部門轉移到私人部門。廣泛意義上來說，將民營化解釋為從整體上減少政府的介入更加準確，如減少生產、供給、補貼、管制等。杰克遜和普萊斯認為民營化包括一系列活動：出售公共資產；放松管制；開放國家壟斷行為；引入競爭；簽約外包等等。
　　
　　政府實施民營化的主要目標是促進經濟效益，即促進那些以公共企業提供的服務為基礎的相關產業的經濟職能。但這一目標顯然在英國民營化改革中并沒有取得成功。例如在天然氣產業上的民營化就作為公共企業實施民營化的反面例子。倡導民營化的人認為，政府的角色是有限的，民營化可以促進競爭。從理論上講，競爭對于有效生產與定價的激勵作用是強有力的。處于市場競爭中的公共企業為了獲得優勢不得不改進技術，降低成本，提高自身效率。而公共企業一旦處于競爭之中，就必須以消費者需求為導向，重視消費者的偏好。通過出售企業或者放松管制的途徑可以引入競爭，但只有當一個企業已經處于競爭環境時，出售資產才能強化競爭；如果政府只是出售一個壟斷性企業，而又絲毫不放松管制，那么促進競爭就變得毫無意義。所以，只有在引入競爭的同時放松管制，建立起有效的競爭機制，才能使出售公共企業資產有意義。
　　
　　實踐證明，并不是所有公共企業都可以進行民營化改革，對銀行、保險公司、航空公司、石油公司、煙酒公司等這類政府所有的商貿企業以及電力、電信領域實行民營化，引入市場競爭機制的同時放松管制，這些公共企業就會在市場規律運行下努力降低成本，提高其自身效率，從而促進整個國民經濟的發展。但對一些關系到國計民生領域的公共企業，由于耗資大、建設周期長、資金回收慢，私人成本是無法承擔或承辦的，對其進行民營化還有許多限制。對于一些財政上入不敷出、虧損嚴重的公共企業，在其工作的工人因為工作條件差、報酬低，本來心有不滿，政府若再對這些公共企業實行民營化，迫使工人擔心失業而阻礙和反對民營化，甚至因為公共企業具有政治敏感性的特征演變為一個政治問題，則會影響社會的穩定。因此，政府便陷入了一個兩難的境地，一方面某些公共企業經營不善，財政上入不敷出時需要政府給予補貼和扶持，對政府財政預算增加了負擔，但迫于公眾的壓力，政府又急于想擺脫這種狀況；另一方面，公共企業又不能隨意提高價格或削減服務，因為會引發無力付費弱勢群體的不滿，則政府要付出巨大的政治代價。
　　
　　公共企業由于其具有“公共性”的基本性質，經常被要求促進“公共利益”，而不是僅僅像私營企業那樣把追求利益最大化作為首要目標。公共企業是特殊的具有公共性的經濟實體，他所從事的經營活動或提供的產品和服務，要保證公共利益的實現，要使公共企業既能發揮公共作用，又具有私營部門的效率和效益。就必須建立有效的責任機制。
　　
　　促進公共企業的改革勢在必行。要想使公共企業提高效率，保證社會公共物品和服務的供給，將其公共效益發揮到最大，政府就要放松對公共企業的管制，實行政企分開。政府要合理界定政府經濟職能與國有資產所有者職能，從而建立起適應市場經濟的政府與企業的新型關系。隨著新公共管理運動的發展，傳統公共行政模式逐漸被公共管理模式取代，公共企業的改革是順應歷史潮流的。我們關注的焦點是公共企業民營化后，如何通過放松管制，引入競爭，打破自然壟斷等。使其既能提高公共企業的生產效率，又能提高其經濟收入。從而使公共企業和私營企業一樣有效，對整個社會經濟的發展起到一定的促進作用。
　　
　　三、對我國公共企業改革的一點啟示
　　
　　民營化作為公共企業改革的一種手段，在我國政府決策中越來越受到重視和采納。雖然西方國家公共企業改革的經驗給了我國一些啟示，但我們不能完全照搬，我們必須從我國的國情和實際出發，在借鑒西方各國經驗的同時，尋求一條適合我國公共企業快速發展的路子。
　　
　　1.加強立法，保障公共企業改革的法制環境
　　
　　政府要制定適合市場機制運行規律的法律法規，確定其法律地位，為公共企業和私人企業提供一個公平的競爭環境，迫使其提高效率以適應市場經濟規律的運行，以便更多地向公眾提供公共產品和服務。以英國為例，1989年英國頒布《自來水法》，建立水務辦公室和國家江河管理局，并允許10個地區的自來水公司實行民營化。英國在公共企業民營化上進行立法，使之具有了相應的法律依據和實施程序。如果沒有法律依據，企業在市場上從事的交易行為就不會得到有效保障，從而影響市場的正常運行。
　　
　　2.實現政企分開，消除行政壟斷
　　
　　要明確政府是制度的供給者，要合理界定政府的經濟職能與國有資產所有者職能。政府要有效減少和避免對公共企業決策過程和生產經營活動的直接干預，減少決策審批程序，要遵守市場規律和機制，允許企業自主經營，避免公共企業生產經營的目標隨著政府政策做出調整，使企業真正成為市場經濟的主體。
　　
　　3.適當引入競爭機制，拓寬籌資渠道
　　
　　對于一些公共企業，如鐵路、交通等，為了滿足日益擴大的市場需求，解決供不應求的矛盾，政府要想其加快發展，就要拓寬其籌資渠道。在保證政府投資為主的前提下，鼓勵集體、個人及外資投資，鼓勵和集中社會各種閑散資金向公共產業的投入。
　　
　　4.努力提高公共企業內部經營管理水平
　　
　　在我國的許多公共企業，大量存在由壟斷而派生的不良現象，如產品品種單一，定價不合理，技術革新滯后、員工經常偷懶，缺乏激勵機制等。這不僅嚴重損害了公共利益，也使我國公共企業的形象嚴重受損。所以必須發揮外部輿論的和審計的監管作用，提高企業內部管理水平，提高企業職工自身修養和素質，強化社會公德，使我國公共企業的管理走上一個新臺階。
　　
　　總之，公共企業改革是政府改革運動中最引人注目的部分，雖然民營化是在引入競爭，放松管制的背景下大力推行的，但這并不意味著政府的徹底歸隱，當然政府扮演的角色必須是“裁判員”而非“運動員”如何使公共企業既能保證社會公共產品和服務的供給又使其具有私營企業的高效率，如何適當建立一種政府與企業雙方都滿意的責任機制，目前還沒有一個定論，所以，公共企業的改革何去何從，還值得我們認真思考。
　　
　　參考文獻：
　　
　　[1]歐文·E·休斯。公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001.
　　
　　[2]簡·萊恩。新公共管理[M].北京：中國青年出版社，2004.
　　
　　[3]張玉磊。政府需在公用事業民營化改革中走出三大困境[J].黨政干部學刊，2007,（11）。

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