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義務教育階段民辦學校的發展與對策
<!--StartFragment-->義務教育階段民辦學校的發展與對策 作者單位：中華人民共和國教育部教育發展研究中心100816 義務教育階段民辦學校的產生、發展引起了教育界及全社會的關注。明確民辦學校在我國教育格局中拾遺補缺 、有益補充、直至成為教育事業重要組成部分這一發展過程至關重要。實踐表明，民辦學校的發展對加快普及 九年義務教育、順應社會需求、緩解“擇校”壓力，解決流動人口子女就學問題等都有積極的現實作用。加強 指導，強化法規建設和政府主管部門的管理職能，走一條“以質量求生存，以特色求發展”的辦學道路應是民 辦學校發展的主要對策。 分類號 G 512.72 隨著改革步伐的加快和社會主義市場經濟體制的確立，我國辦學體制呈現出多元化的發展特點，特別是《 中國教育改革和發展綱要》頒布以后，一批義務教育階段的民辦學校應運而生并迅猛發展。義務教育階段民辦 學校的發展問題，已引起教育界及全社會的關注。 一、義務教育階段民辦學校的基本定位 義務教育階段民辦學校的出現，是改變政府包攬辦學，逐步建立以政府辦學為主體，社會各界共同辦學體 制的必然產物。伴隨著它的出現，人們的疑慮與困惑也接踵而來，義務教育階段的民辦學校是否會對我國義務 教育階段的公辦學校形成沖擊？實施義務教育的責任是否會逐漸轉由社會承擔？解決這種疑慮與困惑的關鍵是 必須明確我國義務教育階段民辦學校的定位問題。 義務教育由政府承擔已成為社會的共識。我們國家經過幾十年的努力，已經建成以公辦學校為主體的國民 教育系統。盡管這一系統存在著許多問題，但以公辦學校為主的基本性質應予以肯定。我國公辦學校十分強大 ，是中國特色社會主義教育的特點之一，義務教育階段辦學主體是政府，應由政府負擔。盡管目前國家財力有 限，但國家仍千方百計不斷加大對義務教育的投入。1999年度全國教育工作會議強調，在安排教育經費時，要 保證向“兩基”傾斜。1995年和“九五”期間，中央義務教育專項教育撥款增量累計將達到39億元，加上各地 1∶2的配套資金，到2000年，用于貧困地區實現“兩基”的資金總額將超過100億元， 為實現“兩基”提供了 有力的財政支持。這也正是國家在義務教育階段承擔責任的充分體現。 義務教育應當以政府為主辦，并不等于國家就要包辦一切。我國的基本國情是發展中國家辦大教育。國家 現實的財力所能提供的條件在絕大多數地區滿足不了實際需要。義務教育事業的發展也不能僅僅單純依靠加大 教育投入，義務教育階段同樣需要多元化的辦學體制。《中國教育改革和發展綱要》所提出的改變政府包攬辦 學，既指向高等教育、職業教育和成人教育，同時也涵蓋了基礎教育。我國原有的教育體制主要是在單一的高 度集中計劃和政府直接管理下的辦學體制，這種體制曾在我國教育事業發展的一定歷史時期發揮過重要作用， 但隨著社會的發展，這種體制的弊端日益明顯。國家包辦義務教育，不利于調動社會各方面的辦學積極性，束 縛了教育的進一步發展。另外，由于現階段我國的政府教育能力與社會需求之間的矛盾客觀存在，公辦學校之 間的差距又一時難以改變，因而社會對義務教育的選擇也就不可避免。國家沒有必要也不可能對義務教育實行 完全包辦的做法，政府應尊重社會對義務教育的選擇需求，采取民辦、公辦同時并舉的方針，使二者相互促進 、共同發展，從而提高我國義務教育的整體水平。 確立義務教育階段民辦學校的基本定位，應從義務教育階段民辦學校的現實發展與未來走向著眼。目前我 國義務教育階段的民辦學校尚處于發展的初期，具有極不成熟的性質，而且遠未真正形成規模。據統計，目前 全國民辦中小學約有3 000多所，僅占全國中小學數量的0.5％，扣除民辦高中，義務教育階段民辦學校的數量 顯然要低于這個數字，它在我國整個教育事業中所占的比重決定了義務教育階段的民辦學校只能是公辦學校的 有益補充，要在公辦學校強手如林的局面下求得生存，就必須充分展示其靈活、多樣的特點，揚長避短，應社 會之所需，補國家之所缺，真正發揮它在我國義務教育中的拾遺補缺作用。這也正是目前我國義務教育階段民 辦學校的基本定位和生命力之所在。從長遠看，義務教育階段的民辦學校只有發展到一定規模，形成規模效應 ，才能真正減少政府的教育負擔，也才能真正成為我國教育事業的重要組成部分。義務教育階段的民辦學校在 我國教育格局中的拾遺補缺、有益補充、直至成為我國教育事業的重要組成部分，是一個逐步遞進的過程，隨 著義務教育階段民辦學校的發展與成熟，這種遞進過程將得以實現，我國的基礎教育才能真正形成以政府辦學 為主、社會各界共同參與的辦學體制及公辦學校和民辦學校共同發展的格局。 二、義務教育階段民辦學校的現實作用 我國基礎教育改革與發展的實踐表明：在我國，不論是貧困地區還是發達地區，不論是尚未“普九”還是 已經“普九”的地區，單一化的公辦學校并不能完全滿足社會的需求。近年來重新起步的民辦中小學校，客觀 上從不同層面彌補著公辦學校的不足，具有一定的拾遺補缺作用。 （一）義務教育階段民辦學校的發展，有利于促進教育事業“重中之重”任務的落實，加快普及九年 義務教育的步伐。 國家一再強調落實教育優先發展的戰略地位，并把到本世紀末全國基本普及九年義務教育和基本掃除青壯 年文盲作為教育事業“重中之重”的任務。抓好普及九年義務教育的任務已顯得十分緊迫。但是由于各地情況 不同，不少地方要實現“重中之重”的任務還面臨著相當大的困難。一方面，很多地方正進入小學、初中學齡 人口高速增長的時期，入學、升學難的狀況比較突出。即使城市小學、初中入學高峰逐漸有所回落，農村小學 升初中的困難仍將持續相當長的時間；另一方面，義務教育總體規模的急劇擴大使辦學條件緊張的局面逐年加 重，改善辦學條件的任務與投入不足的矛盾十分突出。學齡人口高速增長與嚴峻的辦學條件形成反差，使得公 辦學校的承受力面臨挑戰，繼續單純依靠公辦學校增加班容量解決入學困難，勢必給義務教育質量造成不良影 響。一批義務教育階段的民辦學校，正是順應了當地義務教育的需求，通過籌集民間閑散資金，租借民間可利 用教育教學場所和設施設備而迅速創辦起來的，從而使一部分因這樣或那樣的困難無法就讀的學齡兒童有了上 學讀書的機會，因而受到社會的歡迎。目前義務教育階段的民辦學校彌補了公辦學校在數量、規模以及辦學形 式上的不足，緩解了入學、升學難的狀況，有利于加快普及九年義務教育的步伐。 （二）義務教育階段民辦學校的發展，有助于解決因社會轉型所帶來的流動人口子女就學難的問題。 隨著我國工業化、城鎮化、現代化進程的不斷推進，農村人口向城鎮的轉移已成為一種不可遏制的趨勢， 與之相伴而來的流動人口子女就學難的問題也日漸突出。在現實條件下，很多城市的公辦學校，滿足當地適齡 兒童、少年入學已是捉襟見肘，解決流動人口子女的就學問題難度更大。面對著戶籍的限制和高額的收費，很 多流動人口的子女陷入了“流失”、“輟學”的境地。為了有效地解決這一問題，原國家教委、公安部于1998 年3月頒布了《流動兒童少年就學暫行辦法》。 《暫行辦法》第七條明確規定：“流動兒童少年就學，以在流 入地全日制公辦學校借讀為主，也可入民辦學校、全日制公辦中小學附屬教學班（組）以及專門招收流動兒童 少年的簡易學校接受義務教育”。事實上，近幾年各地興辦的義務教育階段的民辦學校，一定程度上為流動人 口子女的就學提供了機會。很多學校的創辦者也將流動人口的子女列為重要的招生來源。據調查，在一些外來 經商、務工人員聚集的地區，民辦學校生源比較充足。而且由于解決了外來人員的后顧之憂，這些學校對于推 動當地經濟的發展起到了積極作用。解決流動人口子女的就學問題，一方面流入地政府和教育行政部門要真正 負起責任；同時，無論在城市還是鄉鎮，鼓勵在流動人口聚集地區創辦義務教育階段的民辦學校，將是一個行 之有效的途徑。 （三）義務教育階段民辦學校的發展，順應了多種社會需求，緩解了選擇教育給公辦學校帶來的種種 問題。 隨著我國建立社會主義市場經濟體制步伐的逐步加快，教育正面臨著日益多樣化的社會需求。義務教育階 段民辦學校的發展，是對目前我國社會多樣化發展態勢的一種積極反應。改革開放以來，我國人民生活水平大 幅度提高，并且具備了與選擇教育需求相適應的經濟承受能力，很多人希望自己的子女能受到更為良好的教育 。一部分家長由于工作原因無力照顧和輔導子女，他們希望自己的子女能在寄宿制學校里得到妥善的照料和培 養；更多的家長希望對子女加強外語、計算機、藝術等方面教育，以滿足特長培養的需求；還有相當一部分家 長因所處社區的學校不盡如人意而產生擇校動機。目前我國現有的公辦教育自然無法完全滿足這種選擇教育需 求。城市數量有限的辦學條件較好的學校已嚴重超負荷，很多地方的辦學條件較好的學校紛紛以招收“擇校生 ”的名義，開辦了高收費班，實行所謂的“一校兩制”；縣以下的鄉村學校辦學質量普遍較差，難以滿足新一 代農民的選擇需求。而近幾年出現的義務教育階段的民辦學校，恰恰是因為順應了社會多樣化所帶來的選擇需 求而得以迅速發展。一些學校以其相對靈活的機制，對特長教育的關注而贏得了社會的認同。一些地方教育行 政部門也開始將民辦學校做為化解“擇校”壓力的主要對策。應當承認，義務教育階段民辦學校的發展，在一 定程度上滿足了部分家長、學生選擇教育的需要，緩解了辦學條件較好的學校招生與需求之間的矛盾。但由于 義務教育階段的民辦學校尚處于發展的初期，很多學校教育教學質量還難以與公辦學校相抗衡，因而它在滿足 “擇校”的需求上力度有限。義務教育階段的民辦學校更大程度上滿足的是那些具有一定經濟實力，而學業成 績與公辦重點學校的要求相距甚遠的那部分學生擇校的需求。 三、義務教育階段民辦學校的發展對策 為更好地發揮義務教育階段民辦學校的拾遺補缺作用，并使其逐步走向成熟和規范，各級政府、教育行政 部門應努力探求貫徹民辦教育“十六字方針”的具體對策。 （一）從我國義務教育事業的全局出發，推進民辦中小學的健康發展。 《中國教育改革和發展綱要》明確提出了“逐步建立以政府辦學為主體，社會各界共同辦學的體制”的改 革思路。推進義務教育階段民辦學校的發展，一定要從我國教育事業的全局出發，使義務教育階段的民辦學校 與公辦學校互相支持、互相促進、協調發展。一方面，作為義務教育的辦學主體，公辦學校一定要努力辦好， 尤其是對于那些基礎薄弱的學校，要加大改革力度，使其能盡快改變面貌。同時要以《綱要》為準繩，以國家 對民辦教育所采取的“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的方針為指導，推進義務教育階段民辦學 校的健康發展。當前應當特別鼓勵在一些貧困邊遠地區和義務教育比較薄弱的地區，創辦民辦學校，以促進當 地義務教育的普及。 （二）強化法規建設和政府主管部門的管理職能，加強義務教育階段民辦學校的規范化管理。 1.加快立法步驟，完善規章制度。市場經濟體制的社會是法制社會，市場經濟體制改革也需要用法律來維 護和保障。這在發達國家和發展中國家已經是行之有效的經驗。前些年，我國各地教育主管部門對義務教育階 段民辦學校的管理做了大量的工作，但當時由于缺乏有關民辦中小學校的法律法規，加之對義務教育階段民辦 學校的認識還不統一，基層對民辦學校的管理存在一定的隨意性。《社會力量辦學條例》頒布以后，使得義務 教育階段民辦學校的諸多問題有章可循、有法可依。但法規的建設仍需完善，國家不僅要有“社會力量辦學” 的全口徑法規，也應當有民辦中小學的基礎法規，這個法規要特別注意區別城市、農村民辦學校的不同情況， 充分體現分級辦學、分級管理的思想。只有這樣，義務教育階段民辦學校的發展才能得到有效的保障。 2.研究制訂相關政策，加大支持和調控的力度。為有效發揮義務教育階段民辦學校的拾遺補缺作用，尤其 是當前，為滿足家長、學生在義務教育階段選擇教育的需求，緩解“擇校”壓力，必須使我國義務教育階段的 民辦學校保持一定的規模。而這種規模必須建立在政府的相關政策及合理調控基礎之上。一方面，各級教育行 政部門要按照《綱要》所提出的“十六字方針”，努力扶持一批義務教育階段的民辦學校。對義務教育階段的 公辦學校、民辦學校應一視同仁、同等對待。有條件的地方政府，應根據需要和可能，出臺一些扶持義務教育 階段民辦學校的政策措施。例如：在學校的征地建校方面，在教師的配置、流動方面，給予特殊的優惠政策， 包括在經費上給予必要的資助。同時，各級教育行政部門必須科學調控義務教育階段民辦學校的布局與辦學規 模，使之與本地區社會教育需求相協調。例如：在義務教育薄弱地區，在流動人口聚居地區，應鼓勵發展；而 在民辦學校發展起來，社會需求確實回落的地區，應適當調整并引導學校轉型，避免各種形式的教育資源浪費 。 （三）各級教育主管部門應注意引導義務教育階段的民辦學校走“以質量求生存，以特色求發展”的辦學 道路。很顯然，教學質量與辦學特色是一所學校賴以生存和發展的基礎。而對于義務教育階段的民辦學校來說 更是如此。因為相對于義務教育階段的公辦學校而言，其顯著特點是滿足選擇教育的需求。而可靠的教學質量 和鮮明的辦學特色對于家長來說，是作出選擇的最重要的砝碼。家長付出教育消費投資，必然要求學校以教學 質量和辦學特色來確保其子女的全面發展和成才作為回報。 義務教育階段的民辦學校，其質量與特色的概念、標準要注入新的內涵，它必須要打破現行公辦教育體制 所造成的片面追求升學率的“應試教育”枷鎖，利用民辦學校的優勢和條件，變應試教育為全面的素質教育。 長期以來，我國基礎教育受“考試——分數——升學”的運行機制的制約，社會及家長對教學質量的評判往往 集中在“分數”和“升學率”兩大指標上，而忽視了學生綜合素質發展的指標，而民辦學校辦學又面臨著學生 起點低、差異大、家長期望值高的狀況。面對這種現實，如果繼續陷入與公辦重點校進行分數競爭的“怪圈” ，辦學將沒有出路。目前大部分義務教育階段的民辦學校，極為關注學校的教學質量和辦學特色，但是從效果 和動機來考察，一些學校的教育計劃和設想，旨在借此吸引生源或作為一種時髦的表面文章，沒有真正收到應 有的效果。因此，各級教育主管部門應督促義務教育階段的民辦學校，確實從家長的期望與學生的實際狀況出 發，力求實現由應試教育向素質教育的轉變，以此來滿足社會對義務教育的選擇需求。也只有這樣，才能使義 務教育階段的民辦學校在接受市場選擇和參與教育質量競爭的過程中立于不敗之地。 收稿日期：1998—10—26 1.國家教育委員會：《新的里程碑》，教育科學出版社，1994年 9月版。 2.全國人大常委會法制工作委員會研究室：《〈中華人民共和國教育法〉輔導講話》，教育科學出版社， 1995年5月版。 3. 魏新：《關于我國教育投入若干問題的思考》， 《教育研究》1997年第6期。
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