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試論我國教育經費問題的癥結與對策
The Crux of the Problem on China's Educational Outhay and lts Sol
utions
(周貝隆 國家教育委員會,研究員 北京 100816)
一、經費增幅不小,危機卻日益加劇
改革開放以來,國家對教育的投入逐年增加。全國財政預算內的教育經費1980年113億元、198 5年225億元、1989年343億元、1991年460億元,直到1992年達539億元,大約每五 年翻一番。中小學預算內生均事業費也顯著增長:小學,1980年24元,1985年47元,1991、 1992年分別為115元和139元;中學,1980年60元,1985年127元,1991、199 2上分別達255和301元。盡管如此,近年來教育經費狀況卻空前惡化。
—一拖欠教師工資愈演愈烈。據報道,到1993年,除北京、西藏外,所有省、市、自治區都有拖欠。 對占553萬小學專任教師超過1/3的204萬“民辦教師”,政府只給為數甚少的生活補貼。
—一各級學校預算內公用經費的比重(除人員經費以外的辦學經費)降至1978年來的最低點,中、小 學分別由1978年的37.4%和25.3%下降到1992年的18.6%和12.0%。1978年前 公用經費已不敷應用,必備的教學設備、圖書欠帳累累。現在下降到甚至不足1978年的一半,大多數中小 學無錢購買圖書,科學實驗和音體美設備等教學必要設施嚴重缺乏,辦學條件日益惡化。
二、高入學率和低投入的強烈反差
解放后,我國的基礎教育以世界上任何大國所未曾有過的速度發展、普及。全國小學毛入學率1949年 為38.1%,1953年達72.9%,到70年代就在全國基本上普及了小學教育。由于小學的普及,1 990年15~19歲青少年的文盲率只有7.0%,不但遠低于印度(34.4%)、巴基斯坦(50.5 %),甚至比中上收入的巴西(7.9%)還低些;成人文盲率之低,也為其他低收入國家難望其項背。現有 2.2億文盲中的約2億是小學未普及時期遺留下來的歷史遺產。隨著時間的推移,基本消滅青壯年文盲的前 景為期不遠。
表1 公用經費在預算內教育經費中的比重 %
(附圖 {圖})
表2 教育投入和規模比較(1990年)
(附圖 {圖})
?UNESCO在計算時仍沿用小學5年制為基礎,如考慮5.6年制并存的情況,實際數要低些,約為 115%
早在60年代,世界各國政府預算內的教育經費占GNP的比重一度普遍顯著增長。工業化國家從約4% 增到5~6%;發展中國家從約2.6%增至3~4%。我國到1980年,盡管教育規模已顯著增大,教育 經費只占GNP的2.5%,1983、1985年稍升到2.7%,此后又逐漸回落,1991年1992 年只有2.3%,甚至更低。
我國要維持比其他低收入國家高得多的入學率(比印、巴分別高約30%和兩倍半,比中、印以外的低收 入國家平均高70%),政府財政預算對教育的投入卻比這些國家低得多,這就是我國教育經費出現危機的癥 結所在。還應指出,在我國教育投入比重進一步降低的同時,十年來巴基斯坦卻從原來占GNP2.0%提高 到3.2%。
有人認為,低投入、大規模,正說明我國教育投資效益不低。對此筆者不敢茍同。誠然,如達到同樣的效 果,規模大、投入少是效益高的表現。但是,我國由于教育經費長期短缺、導致教育質量嚴重低下,民族素質 堪憂,已危及我國社會主義現代化建設的根基。正是投入短缺,嚴重危害了教育乃至整個經濟、社會發展的效 益。
三、衡量教育經費水平的有效判據—一生均經費指數
如何對教育經費狀況進行歷史的、國際的比較,長期以來一直困擾著人們。
庫姆斯(philip H.Coombs)根據對美國、加拿大、瑞典三個工業化國家的考察,驚異地發現:“即使教 育質量依舊或下降,所有教育系統的實際生均成本呈逐年上升的反常(!)趨勢。”(《The World Crisis In Education—一The View from the Eighties》,Oxford Univ.Press,1985)在我國,教育經費雖然基本做 到“兩個增長”,中小學生均經費也增幅不小,但辦學經費卻更加拮據。
“我國基礎教育是用占世界0.78%的教育經費培養著占世界19.81%中小學生。”(王滸:《辦 大教育的出路何在—一關于教育投資的思考》,《北京日報》1994年1月4日)據此,我國基礎教育生均 投入只有世界水平的1/25,難道這就說明教育經費短缺的程度,而需將生均經費增加24倍嗎?顯然不能 。
千家駒等曾主張,發展中國家不能與發達國家比教育投入的絕對數,但教育經費占國民收入的比重應當做 到基本一樣。對這個問題,一方面理論界有爭議,另一方面也難以從各國實踐中找到例證。
如何正確認識教育經費增長的規律,尋求定量的、科學評價教育經費狀況的基本指標,已成為80上代以 來亟待解決的重要課題。
十年前,我們提出了教育經費“兩個增長”的原理,并已成為我國政府的正式方針,是一大進步。質言之 ,教育是成本遞增的事業,生均成本將隨經濟水平的提高而遞增,這與物質產品生產迥然不同;教育投入受經 濟水平的限制,其在GNP中的比重應當,也只能隨經濟(國民收入)的增長而增長(《關于教育體制改革的 決定》中將后者表述為“高于財政經常性收入的增長”。由于財政收入易受政策、體制調整的影響,這種表述 雖較易監控,卻不夠科學、嚴密。后來的《綱要》就改為與GNP掛鉤),因此發展中國家教育投入的比重很 難達到與發達國家相比擬的水平。同時,與此相聯系地,教育發展的規模和速度也不能不受收入水平的限制。 一般來說(如沒有還欠帳等問題)教育經費隨經濟同步增長的部分,只能用以補償生均成本的增加,教育投入 在GNP中比重的增長才能用以發展規模。可以說,做不到“兩個增長”,必然會出問題,但做到了“兩個增 長”亦未必沒有問題,幾年來的事實證明了這一點。
作為“我國教育規劃和宏觀控制機制的研究”(“七五”國家重點課題)的重要成果,我們提出了生均經 費指數Ce(生均經費與人均GNP之比)的概念,并正式納入我國教育統計評價指標體系。令人高興的是, NUESCO從1991年開始出版的《World Education Report》正式列表公布世界各國三級教育的這項指 標
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數據,大大方便了比較研究。表3中的Ce數據即自該報告。
生均經費指數所依據的原理是,教育的投入主要是教職工的工資,人員經費在學校教育的各項支出中是大 頭,而教師的工資水平一般又與所在國的國民收入水平(通常以人均GNP表示)相關聯(少數發展中國家或 地區,一些學校,特別是高等學校,以聘請發達國家的外籍教師為主辦學,當屬例外)。因此,不管國家貧富 如何懸殊,生均經費與人均GNP之比應大體相若。Ce的大小反映教育投入狀況和資金利用效益。
統計表明,各國之間Ce有相當的趨向性和可比性。綜觀全世界的一般情況,小學生均經費(指財政預算 內)指數Ce[,1](下標1、2、3分別代表小學、中學、高校三級教育)一般在0.10~0.20之 間,中學Ce[,2]在0.15~0.22之間,大學Ce[,3]在0.30~0.70之間。根據10 00萬人口以上國家的加權平均,Ce[,1]高收入國家為0.17,中等收入國家為0.13(其中中上 收入國家為0.17),中國以外的低收入國家為0.12。中下收入、低收入國家的Ce比工業化國家和中 上收入國家低些,主要是這些國家辦學條件一般較差,并不說明所需成本理應較低。以印度為例,盡管其Ce [,1]為0.12,超過我國一倍,但中小學缺乏必備辦學條件的情況仍然相當嚴重。根據“全印第五次教 育調查”(1988年)的材料,80%的小學、73%的中學沒有的足夠的教室,現有校舍近一半不合要求 ,還有一些學校在帳篷里甚至露天上課。學校其他設施更差,如有廁所的初小、高小、中學分別只占6.3% 、20.2%和48.7%,有27.9%的學校根本沒有黑板,多數學校缺乏圖書室和藏書,科學實驗、體 育設施等也很不齊全。可見,小學生均經費指數0.12仍然未能保障其必備的辦學條件。
根據以上分析,要保證必備的辦學條件和較高的教育質量,小學的生均經費指數須大體相當于中上收入國 家或高收入國家(平均都是0.17)水平。
在UNESCO公布的世界115個有數據的國家中,只有多米尼加和巴拉圭兩個小國的Ce[,1]低 于我國。中學的情況,也好不了多少,我國的Ce[,2]為0.14,排在倒數第18名。如果提高到現有 低收入國家平均水平或更進一步滿足必要的需求,Ce[,1]須提高1.5~2.0倍。
表3 各國三級教育1988年生均經費(財政預算內)指數比較
(附圖 {圖})注:[1]表中將所有人口在4000萬以上的國家單獨列出,其中尼日利亞、印尼、烏 克蘭、墨西哥等四國缺Ce數據,表中未列入,國家分組及排序系按世界銀行的最新數據,即1991年情況 。
[2]不包括中國的、人口在1000萬以上國家的加權平均,以下各類國家同。
[3]根據國家教委財務司的計算,1992年為0.06。
[4]包括中學。
四、要在國民生產總值的宏觀分配上做文章
根據上面的分析,要根本解決我國教育投入不足的問題,并使經費來源有穩定的保障,政府教育預算需翻 番,當前需至少增加到GNP的4~4.5%,高于印巴30~40%,這是難以想象的。要從根本上解決我 國這樣高入學率、高發展目標教育體系的經費短缺問題,出路在于跳出當前財政預算的圈子,從GNP的宏觀 分配做文章。
我國經濟高速增長的前提和代價之一,是維持很高的積累率。據世界銀行報告,1990年我國的國內投 資率高達39%,在125個國家中名列前茅。同期,印度只有23%,58個中等收入國家平均也是23% ,工業化國家平均為22%。根據國家統計局的公報,1992、1993年固定資產投資分別又增長37. 6%和22.0%(扣除物價因素),其數額已超過GNP的1/3。加上配套的流動資金等,積累率當已突 破40%!要大幅度增加教育投入,必須調整國民收入的分配。國民收入(這里用GNP標志)這個大蛋糕, 切成了積累和消費兩大塊。問題是,增加的教育投入(如GNP的2%),是去擠積累還是擠消費?既然我國 消費的比重大大低于其他國家,人民生活水平還很低,居民消費的恩格爾系數(食物支出的比重)相當高,還 有相當多的人有待解決溫飽問題,再從已經大為壓縮的消費上做文章,很難根本解決問題,也有悖于人民政權 的宗旨。出路在于,從積累中擠!
進行基本建設投資是為了“明于”的擴大再生產。教育,特別是基礎教育,關系到今后幾十年國民的素質 和中華民族競爭能力的提高,這種為了“后天”的發展的投資不僅更為重要,而且如貽誤了時機,臨時將無法 補救。與其他國家相比,既然積累率能高出70%或更多,教育投入占GNP的比重也可相應高出70%。印 、巴能達到3.1%、3.2%,我們就應有可能達到5.0~5.5%。這樣,教育經費就有了充分的保障 。作為第一步,先將教育投入增加GNP的2%,在總積累率不變的情況下,用于經濟建設投資的比重只壓縮 約5%,由此可使國民收入分配更加合理,國民經濟發展進入良性循環,經濟發展的后勁加大,我國社會主義 現代化第三步的目標才真正有保障。當然,這們做絕非易事。但是,一旦目標明確,尋求妥善的對策,理順機 制,經過幾年堅持不懈的努力,也不是不可能做到的。這也正是政府宏觀調控的責任所在。
五、理順機制,使基礎教育必備的辦學條件規范化、法律化,使保障
制度化
基礎教育是很規范化的事業,教學要求、必備的教學環節、設備設施歷來都有明確的要求。但是,新中國 成立45年來,我國絕大多數中小學幾乎從來沒有達到過必備辦學條件的要求。
—一盡管在校舍、設備設施、必備教學環節等方面都有具體的規范要求,長期以來一直將解決“一無兩有 ”(無危房,有教室,有木制課桌凳)問題作為最主要的奮斗目標,但迄今仍未在全國根本解決。中小學為完 成教學必需的科學實驗及各科教具設備、圖書資料所需費用僅要求占總投資的百分之十幾或百分之幾,但在絕 大多數學校仍達不到要求,甚至完全沒有。
—一有一個現象,一些地方40年代的校舍還堅固耐用,而“大躍進”時期,乃至七八十年代的校舍卻需 重建或改建。四川一個百余萬人口的大縣,現有校舍70余萬平方米。從表面數字看,為普及初中只需凈增2 0余萬平方米,達100萬平方米左右即可。令人為難的是,現有校舍只有20余萬平方米能用到2000年 ,因此實際需新、改建的校舍相當于現有校舍的全部。這種由于長期經費短缺造成的惡果在全國決不是個別現 象。
—一中小學教師的任職資格,歷來有明文規定。我國現行小學、初中、高中教師的起點學歷要求分別僅為 中師、師專、大學本科畢業,本已過低。但僅此規定,在全國范圍內也從未認真執行過。近年來經多方努力, 1993年秋小學教師中師畢業及以上的也只有65%(加上高中程度的才85%),初中教師合格率只有6 0%。
—一實施義務教育,是雙方的義務。政府提供合格的學校,家長送子女上學。問題恰恰是,政府的義務是 軟的,合格的學校不多。“法”不約束政府,結果一方義務軟,另一方的義務也硬不起來。家長,“必須”送 適齡兒童入學”的規定也只能是動員家長時的“威懾性”口號。
問題的癥結在于,基礎教育是典型的長期行為,其后果要在以后若干年間才會陸續顯現出來。當前,某些 決策者可能感覺良好,而幾十年后出現的后果卻可能成為我國現代化事業的災難。教育的這種尷尬狀況說明短 期行為、表面文章對教育危害之深。
正是基于教育的特殊重要性和長期行為的特點,在宏觀管理機制上必須來一個轉變,不能停留在宣傳、號 召上,也不能僅依靠權威領袖的“教導
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”。否則,重視教育的程度、教育條件的保障將不可避免地依賴于當時 當地領導者個人的態度,淪落為所謂“跟著感覺走”,“憑感情辦教育”(某省教育部門負責同志語)。出路 在于規范化、法律化、制度化。
規范化,就要明確規定中小學必備的辦學條件和運行標準。這種規范要基于教育規律和保障教育質量和效 益的要求。不同省區可以因地制宜、有所區別, 同時期也應有調整變化,但都離不開保障教學要求和師生身 心健康這個前提。國家教委1987年曾制定過法規性文件(教規字002號),少數省區(如近幾年江蘇的 情況)堅決地、創造性地貫徹執行,收到很好的效果。可惜的是,由于認識分歧和習慣勢力等原因,多數地區 半途而廢。
規范歷來就有(盡管不完善),不付諸實行,等于沒有。保證中小學按規范運行,應視為政府履行自己的 法律責任。使中小學符合規范的要求,是按規律辦事。嚴格地講,在學校辦學條件達不到標準的地方,強制適 齡兒童入學接受義務教育也就缺乏充分的法律依據。有了規范的準繩,教育經費是否短缺就有了判別的標準, 辦學經費來源也就有了保障的機制。實行了這種機制轉變,從效果而不是從動機去衡量教育投入,也就不必要 規定各地教育經費在財政支出中的比重(不可能找出一個全國各地都適用的標準),教育投入的節約才有可能 成為效益的標志之一。
六、人民教育政府辦,基礎教育經費應由中央和省級財政予以保證
以效益為中心的質量競爭是面向21世紀的我國教育面臨的嚴峻挑戰。政府應當是全國人民長遠、總體利 益的集中代表。人民教育政府辦,基礎教育經費應由中央和省級財政加以保證。
《中國教育改革和發展綱要》規定“基礎教育應以地方辦學為主”。基礎教育的投入應由政府負責予以保 證,不但是各國的通例,在我國似乎也沒有爭議。把基礎教育的主要責任交給地方,有利于調動地方政府的積 極性。因地制宜,分級決策,這是一大進步。值得進一步研究的是基礎教育(特別是義務教育)的發展規模及 速度。中央自上而下提出指標要求,盡管留有一些因地制宜的余地,地方決策的自主性仍往往有限。在對上負 責(迎合中央要求)和對實際負責(特別是因地制宜,放慢一些方的速度)有矛盾時,往往不得不選擇前者。 另一方面,將經費支持的責任層層下放(當然,中央和省撥經費仍有一定基數),在“人民教育人民辦”的口 號下,一些經濟較困難的地區,教育經費不可能得到可靠的保障。
我國各地經濟狀況十分不平衡,主要表現在縣、鄉兩級。人均GNP的差距,省與省只有一兩倍,鄉與鄉 可以上百倍,縣與縣也有差數十倍的。各地教育發展的要求固然不應一刀切,但面向21世紀,現代化的社會 主義的中國不能再容忍在一些縣仍然存在大面積的青壯年文盲。因此中央政府確定在全國有步驟地普及義務教 育的目標是完全應該的。義務教育在全國統一的要求與地區之間經濟水平(相關聯的是對教育投入的能力)的 巨大差異,要求基礎教育投入的責任不能層層下放,應當以省為主,由中央和省兩級共同負擔起來,中央要承 擔起支持少數困難地方和在全國宏觀調控的責任。基于此,如把保證教育投入、教師工資的責任主要放在縣一 級不恰當的。
還要指出,前述生均經費指數概念不能簡單地推廣到省、地、縣,因為在國家內部,工資水平主要決定于 全國的國民收入水平,而不取決于各地的經濟水平。經濟較發達的地方工資可能稍高一些,而一些邊遠地區盡 管人均GNP低于全國平均甚多,但教師工資水平卻往往趨高。這也進一步表明,基礎教育經費至少應由省一 級財政統籌。
保障基礎教育投入的主要責任在省和中央財政,并不排斥多方集資乃至收費學校的存在。認為義務教育階 段一律不應收費,于情于理都是一種誤解。義務教育、普及教育、免費教育是不同的概念。依法普及一定年限 的教育,固然是實施義務教育的最終目的,但實施義務教育直到普遍實現(普及)是一個需數十年努力的漸進 過程。新加坡沒實施義務教育,基礎教育的普及在世界上名列前茅;澳大利亞、美國等義務教育普及程度相當 高的國家都有不少收費比較高昂的私立學校,公立學校收取部分費用(如學生實驗課程所需費用)也屢見不鮮 。實施義務教育,政府的責任在于,為那些不愿上私立學校或上公立學校無力交費的家庭的兒童、少年,提供 良好的學習機會。基于此,提倡辦一些私立學校,甚至將部分熱門的公立學校改為收費學校,或者一些學校收 收取一定學費,并不悖于義務教育的宗旨。這樣,政府財政可以集中精力辦好所有的公立學校。
校辦產業對短缺的教育經費來說確實不無小補。但有的同志提出,校辦產業可以成為中小學生勤工儉學的 基地。對此,我們也要有清醒的認識。以創收(主要機制為減免稅收)為目的的中小學校辦廠,能在多大程度 上兼顧學生的勤工儉學,理論上有待商酌,實踐上也有待考察。按照現代社會分工原則,中小學的主要任務是 集中力量搞好教學,保證教育質量,其經費應由政府和社會予以保障。為了育人,現代中小學需要加強勞動和 技術教育,更多創造學生動手操作,聯系實際,了解社會的條件。要達到這些要求,非現在意義上的校辦企業 所能得兼的。何況,由于所處的地區環境,并不是多數中學都具有舉辦以贏利為目的的校辦產業的條件,因此 對此不能對全國中小學寄以不切實際的期望。
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