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試論新時期我國農村養老保障建設探析
試論新時期我國農村養老保障建設探析作者：賴吉盛
論文關鍵詞：城鄉分割 農村養老保障 家庭保障
論文摘要：隨著市場經濟體制的全面建立，我國農村經濟社會結構發生了重大變化，在農村，傳統的家庭保障與土地保障已不適合農村經濟社會發展的需要。因而建立農村養老保障制度刻不容緩。但是整體而言我國農村經濟社會條件相襯落后，當前建立現代意義的農村社會養老保障制度不夠現實。造成此困魔的主要原因是長期的城鄉分割政策，而要走出此困境，必須創造城鄉整合的社會經濟條件，以促進農村傳統養老保障模式向現代社會養老保障模式轉型
一、我國農村養老保障建設的困境
隨著市場經濟體制的全面建立，我國農村經濟社會結構發生了重大變化，農民面臨的風險增加，抵御風險的能力弱化。在農村，傳統的家庭保障與土地保障已不適合農村經濟社會發展的需要，因而建立農村養老保障制度刻不容緩。建立完善的農村社會保障制度，不僅是解決“三農”問題的關鍵，也是建設社會主義新農村和建設社會主義和諧社會的重要內容但是整體而言，我國農村經濟社會條件相對落后。當前建立現代意義的農村社會養老保障制度不夠現實。
（一）農村家庭養老保障與土地保障受到挑戰
1.家庭結構變化的挑戰。我國農村家庭結構不斷簡化，規模不斷縮小。1999年農村家庭規模為3.80人，2005年農村家庭規模為3.58人。下降了5名%.家庭規模的縮小，必然伴隨著我國家庭代際關系的變化。在65歲以上老人戶中有76.21%的戶是一個老人或兩個老人與其子女或親屬在一起生活，只有一對老夫婦生活的戶占11.27%r,有10.73%的戶為單身老人戶，老年人與未成年生活在一起的為1.5%.這些變化，對我國農村傳統的家庭養老模式提出挑戰
2.人口老齡化的挑戰。1999年，我國農村0--14歲人口占總人口比例為25.4% , 65歲（含65歲）以上老年人日占6.9% , 2006年，我國農村0-14歲人口占總人口比例為21.95% , 65歲（含65歲）以上老年人口占總人口比例為9.550l0,以上數據表明我國農村社會向老年人口類型轉變的進程加快。從發展趨勢看，我國農村的老齡化問題比城鎮更加突出。這是因為，隨著城市化，大批青年向城鎮轉移，導致農村人口出現遷移性結構失衡。伴隨著人口老齡化趨勢。農村家庭小型化也在發展。核心家庭的增加，家庭“四、二、一”人日結構的形成、老年人與子女分居的趨勢，使傳統家庭養老保障功能受到嚴玉削弱一而觀念的更新，農村年輕人贍養意識的淡化和老年人自立意識的強化，越來越多的老年人將逐步轉化為依靠社會養老建立相應的社會養老保險制度是農村人口老齡化的必然要求
3土地保障受到自然與市場雙重風險的挑戰土地是大多數中國農民賴以生存的基礎，也是農村養老的最可靠、最基本的保障農村城鎮化及鄉鎮企業的發展以及農村干部非法違規占用良舊建房等，再加上農村人口的絕對增加，使得人均耕地面積不斷減少、平均每人經營耕地面積，1990年、1995年、2000年、2005年分別為2.10,2.17,2.06,1.98畝。遠低于世界水平，導致農村勞動生產率低、土地經營效益低，阻礙了土地經背的規模化，削弱了市場競爭的能力。農民增產不增收是最好的證明。另外土地的質量不斷下降與頻繁的自然災害都導致了農村土地再也不能保障農民養老。當前農村家庭保障與土地保障受到經濟社會等方面的挑戰，這些都說明農村養老保障必須由家庭保障轉向社會保障
（二）當前農村養老保障制度建設困境
對社會養老保障概念的科學界定以及對西方工業化國家農村養老保障制度建設的經驗闡述，有利于我們清楚地認識當前農村養老保障制度的建設困境。
1.社會養老保障的科學內涵。社會養老保障是以社會保險為核心或重點的制度體系，它通過國家立法，由政府出面來推而廣之以保障公民老年的基本生活。所謂“基本生活”,是高于“最低生活”的一種生活狀態，即不僅僅滿足于溫飽，還需滿足受保者社交、文化、教育等合理的生存需要，并能和其他社會成員分享經濟發展和社會進步的成果。社會保險一般由雇主（企業）與雇員分攤保險費，國家為受保者承擔最后的責任（對無雇主的個體農民而言，國家承擔更多的責任）。社會保險最初在產業工人中推行，而后逐步擴大覆蓋面，直至惠及農民，實現“國民皆保障或城鄉整合，這一過程是與工業化和社會轉型相一致的。”
2.西方工業化國家農村養老保障制度建設的經驗總結。
（1）工業化發展到一定階段，具有雄厚的經濟物質實力。西方社會保險的出現是工業化發展的結果，工業化初期還處于資金積累階段，只能面向城市工人實施社會保險。當工業化發展到中高級階段時具有雄厚的經濟物質實力，這時才實施城鄉一體化的社會養老保障制度。
表1中建立農民年金保險時的經濟水平數據反映了建設城鄉一體化的社會養老保障普通規律。即社會養老保障的建設應與經濟發展水平相適應。
（2）社會結構趨向一體化，即城鄉整合程度高。二戰后，西方各國大都實現了工業化和城市化，英國1951年城市人口比重已達到79%,法國、意大利及北歐國家也基本實現城市化。后起的工業化國家美國1981年城市化率已達到74%,日本1975年城市化率已達76%.在工業化與城市化的推動下，農業從業人員大幅度地減少，農業經營基本實現規模化一與現代化，城鄉社會結構趨向一體化。社會結構的一體化內在地包含了社會保障的一體化。另外從表I的一二列數據可知，城鄉社會養老保障制度實施間隔時間較長。
3我國農村經濟社會現狀。
從表2可知。改革開放以來，城鄉居民人均收入有大幅度增加。但與表1西方工業化國家建立農民年金保險時的經濟水平相差甚遠，不僅如此，我國城鄉居民收人差距不斷擴大。不僅我國農村經濟發展水平低下，而且農村結構嚴重扭曲。眾所周知，我國二元社會結構在當前仍相當嚴重，1999年城鎮人口占全國總人口的比重為30.9%,鄉村人口占全國總人口的比重為69.1%與當時西方國家建設城鄉整合的社會養老保障制度所要求的農業從業人員比例較低相差甚遠
總之，當前我國農村經濟社會條件與西方國家建立城鄉一體化的社會養老保障所具有的條件有很大距離，所以在我國建立城鄉整合的社會養老保障制度不夠現實。
二、城鄉分割是造成當前農村養老保障建設困境的主要原因
（一）經濟的城鄉分割是造成當前農村養老保障建設困晚的經濟原因
農村養老保障建設需要強大的經濟實力作后盾，而我國農村經濟落后是不爭的事實，所以當前在農村建立現代社會養老保障制度是很困難的。長期的經濟城鄉分割使得農村養老保障建設缺少經濟基礎。中國的工業化走的是一條重工業優先發展戰略的道路重工業發展所需的巨額資金只能來自農村農業，于是國家采取了財政、金融、工農業產品價格“剪刀差”三管齊下的政策，盡可能多地汲取農業剩余。從1952年一1997年46年間，總共有32465.44億元資金從農村流入城市。農村不僅要為城市工業化提供資金，而且要為城市人口提供糧油食品。國家正是通過工農業產品價格“剪刀差”、征收農業稅與實行糧食統購統銷支撐城市毛業發展。改革開放以后，所有這些政策都有所松動，其中不少政策已經廢止，但由于原有的經濟城鄉分割的慣性及改革尚未完全到位，就使得改革前形成的經濟城鄉分割格局得以維持，某種意義上說，當前的城市發展仍以犧牲農村為代價的。在新的世紀里，農民不僅要面對自然風險，而且要面對市場風險，農民增收緩慢，城鄉收人差距繼續擴大所有這一切阻礙當前農村養老保障的建設。
（二）各種城鄉分割的社會政策是造成當前農村養老保障建設困境的社會原因
當前農村養老保障建設的困境很大程度上與建國初期為適應當時的工業化戰略而出臺的一系列城鄉分割政策有關
1.戶口籍管理制度。計劃經濟體制時期遺留下來的戶籍管理制度人為地劃分農業戶口和非農業戶口兩大類，畫地為牢，圈而治之，阻礙了農村剩余勞力向城市轉移。這樣必然導致農業從業人日占總人口的比例大，不利于農村養老保障制度的建設。按照國際慣例，農村養老保障制度建設的條件之一就是農業從業人口比例很低，基本上達到城鄉一體化。而我國的戶籍制度阻礙了我國的社會結構轉型，從而增大了農村養老保障建設的成本。
2.勞動就業制度。20世紀50年代形成的勞動就業政策，規定城市勞動部門只負責城市非農業人口在城市的就業安置，不允許農村人口進人城市尋找職業。所有城市就業機會就為城市居民壟斷，而國家又統一規定了大大高于農民收入的城市職工工資，就造成并維持了城鄉居民之間過大的收入差距。當然，城市居民的食品、住房、燃料、水電等優待還沒有包括進去。這必然導致農村從業結構簡單，農民只能束縛在土地上，其養老保障只能是土地保障與家庭保障。城鄉分割的勞動就業制度的凝固化以及國民對其觀念反映，造成當前農村養老保障建設困境。
3.社會保障制度。我國的社會保障是城鄉分割的二元社會保障，即城市勞動者社會保險為核心的社會保障；而農村農業勞動者以家庭保障為主、社會（國家與集體等）救濟為輔的保障形式。二元社會保障制度的設計是對二元經濟結構的反映，并與計劃經濟體制相適應的一系列城鄉分割的政策一起導致了二元社會格局凝固化，反過來導致了二元社會保障的凝固化。這必然會阻礙當前農村養老保障建設的開展。
各種城鄉分割政策將城鄉居民分割為兩個發展機會和社會地位不平等的社會集團，因此，只要城鄉分割的事實存在，農村養老保障建設就不可能具有城市養老保障的地位與發展機會，農村養老保障建設就不可能順利進行。
三、當前農村養老保障建設的政策取向
對于當前是否進行農村養老保障建設的問題，筆者認為，要進行，但不是一開始就與城市一樣的社會保障制度，而是為城鄉整合的社會養老保障制度建設創造經濟、社會等條件。
（一）有步驟地實現農業剩余勞動力轉移
鄧小平早在改革初期就指出，“大量農業勞動力轉移到新興的中小企業，這恐怕是必由之路。總不能老把農民束縛在小塊土地上，那樣有什么希望？”農業勞動力轉移不僅是社會結構轉型的一般趨勢，同時也是提高農業生產率、增加農民收人的客觀要求，顯然，它是在農村推進現代化社會保障事業白自必要條件之一。為加快農業剩余勞動力轉移的步伐、加強鄉鎮企業吸納能力，必須堆動鄉鎮企業依托小城鎮發展，通過城市化進行。同時，城市改革也應加大力度，以適應更多的農民進城的需要。
（二）深化農村內部改革，實行農業經營的規模化和現代化，切實提高農民收入，增強農民參與現代社會養老保障制度的能力
鄧小平在進行農村農業改革時曾指出，“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個一飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。”發展適度規模經營，既有利于壯大集體經濟實力，又有利于提高農民的經濟收人，從而保證在農村推進社會養老保障制度建設的經濟來源。
（三）國家財政大力支持農村、農業發展
根據有關指標，我國的工業化已達到中期發展階段。在這一階段，按國際慣例，應是_「業與農業平行發展時期、并隨著u業利潤的提高，加大工業積累對農業的反哺這時國家財政對農民采取傾斜政策，以加快農業人員實現平等收入與生活待遇。只有這樣，在農村建設社會養老保障制度，實現城鄉整合的社會養老保障才有可能
當前我國農村人口仍占總人口絕對多數，工業化與城市化水平還比較低，還有大批農業剩余勞動力需要向其他產業轉移；農業生產效率還比較低下，小型的、平均式的家庭聯產承包責任制還是目前農業經營的基本形式，規模經營所占比例還很小；國家尚未改變以農業積累支撐工業發展的傳統發展戰略，更談不上以工業利潤反哺農業、以國家財政支持農村社會養老保障事業。在這種情況下，農村推行現代社會養老保障制度是不現實的。勉強推出的舉措亦是不規范的，且難以繼續的。擺在我們面前的急迫任務是，創造在農村推行現代社會養老保障制度的城鄉整合的社會經濟條件，以促進農村傳統養老保障模式向現代社會養老保障樟式轉型
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