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論我國工傷認定法律制度
論我國工傷認定法律制度
王書婕
【引 言】工業革命以后，大機器生產大大提高了人類的生產力，在不斷創造財富的同時也在制造一次次工傷事故，極大地威脅著勞動者的生命和健康。為了減少工傷事故的發生以及盡可能消除工傷事故帶來的危害，各國政府紛紛采取了相應的措施，其中最主要的就是工傷保險制度。即勞動者在工作過程中或者在法定的情形下因工作原因發生事故或因接觸職業性有害因素，導致勞動者暫時或長期喪失勞動能力、死亡時，對勞動者本人或其近親屬提供醫療救治、職業康復、經濟補償等必要物質幫助的一項社會保險制度。
我國經過三十多年的改革開放，經濟飛速發展，但在經濟飛速發展的同時也帶來了不少的工傷事故。工傷事故和職業病的發生， 嚴重威脅到勞動者的生命和健康。不難看出，工傷事故已經是我們現今無法忽視的不良因素了，而工傷認定又是工傷事故中最重要的一個部分。由此可見，我國工傷認定法律制度的重要性。當前我國的工傷認定法律制度，其主要體現在工傷認定的范圍、工傷認定的主體、工傷認定的機構和工傷認定的程序這幾個方面。我國現行的《工傷保險條例》在一定程度上滿足了工傷認定現實需要，但是，勞動用工情況的復雜性和多樣性使工傷認定現實存在許多難題，在法制宣傳上、對法律落實的監督等方面有待進一步完善。由于目前沒有強制性工傷保險立法， 新工傷保險條例的實施是有著深刻的意義的，它是深入貫徹落實以人為本的科學發展觀的內在要求，是貫徹實施《中華人民共和國社會保險法》的重要內容，是完善工傷保險制度功能的重大舉措，為我國工傷保險事業發展提供了新機遇。但由于工傷保險的覆蓋范圍還較窄， 工傷保險的功能未能充分發揮。現本文擬從工傷認定涉及的主要問題、我國工傷及認定的法律制度、我國工傷認定法律制度落實中的難點問題以及進一步完善我國工傷認定法律制度的思考這四個方面四來探討我國工傷認定法律制度的不足以及完善的方法。
一、工傷認定及工傷認定的法律意義
工傷認定是工傷保險制度的一個重要環節，也是決定受傷職工或者其近親屬是否可以享受工傷保險待遇的關鍵因素，有必要分析工傷及其認定問題。
（一）工傷及工傷認定涵義
“工傷”，來源于英文industrial injury,意思是指職業傷害，國外一般稱為“勞災傷害”國內稱之為“工傷事故”。目前世界各國對工傷的界定并不全然相同，存在一定的差異。德國的《勞工傷害保險法》對工傷的定義是：“勞工受到工業傷害而負傷、致殘、死亡”。美國法律將工傷定義為“因職務致傷和于職務過程中所生之傷害”。而我國《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）并未直接界定工傷的概念，但我們可以從《條例》第1條規定：“為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償，促進工傷預防和職業康復，分散用人單位的工傷風險，制定本條例”。不難看出，我國將工傷定義為：“因工作遭受事故傷害或者患職業病”[1]。從工傷概念可以看出，工傷構成需要一定要件，具體包括四個方面即職工與用人單位存在勞動關系、有職工遭受人身損害的事實存在、職工遭受損害必須是在從事工作及其相關的過程中發生、職工遭受損害與事故存在因果關系。
1、職工與用人單位之間必須存在勞動關系。用人單位與勞動者存在勞動關系是構成工傷事故責任的必要要件。
2、職工必須遭受有人身損害的事實存在。工傷事故的損害事實是指職工人身受到傷害的客觀事實。這種損害僅僅包括人身傷害，并不包括財產的損害和其他權益的損害。
3、職工的損害必須是在從事與工作相關的事物過程中發生的。簡單來說就是職工是因履行工作職責而導致自身受到傷害。一般從三個方面來確認是否是在工作過程中受到傷害。時間上是否為工作時間，就是在履行工作職責的時間范圍內即用人單位規定的上班時間。其中還包括從事與工作有關的預備性或者收尾性工作的正式工作時間的前后、因工作外出的時間和上下班途中的時間。受傷害場所是否為工作場所，即傷害發生在在履行工作職責的空間范圍內即履行工作職責的場所，一般均延伸至因工外出場所，上下班途中場所。受傷害的原因是否為工作原因，即傷害發生是因為履行工作職責。
4、職工受到的損害與工傷事故存在因果關系。職工受到的損害必須是工傷事故導致的，事故是損害發生的原因。事故與損害之間存在因果關系，即職工的損害結果必須是工傷事故直接造成的，否則不構成工傷事故的損害賠償責任。[2]分析了工傷概念，工傷認定含義就比較簡單，所謂工傷認定主要是指工傷認定機構按照法定的程序，依據一定的標準對職工遭受事故傷害或者患病是否屬于工傷進行確認的行為。工傷認定是工傷保險制度中的一個重要環節，也是決定受傷職工或者其近親屬是否可以享受工傷保險待遇的關鍵因素[3]。根據《條例》的規定，工傷認定發生在工傷事故發生后，由統籌地區的勞動保障行政部門作出。而且在我國，工傷認定是工傷保險待遇落實前提。
（二）工傷認定的法律意義
在我國，工傷認定是整個工傷認定法律制度程序的第一道程序，可見工傷認定具有十分重大的法律意義，具體意義可以分為以下幾個方面：
1、對于職工來說，工傷認定是決定受傷職工或者其近親屬是否可以享受工傷保險待遇的關鍵因素。發生工傷事故，一般都會給工傷職工的家庭帶來沉重的經濟負擔，一方面是工傷職工需要治療，而治療費用又比較昂貴，這必然給職工家庭帶來較為沉重的經濟負擔。另一方面是發生工傷的職工會因為工傷傷害使其喪失一定的勞動能力，而由此伴隨著勞動能力的喪失，必然會讓其在工作上難以得到理想的薪酬，家庭的經濟收入隨之減少。若事故能認定為工傷，則職工或者其近親屬就可以享受工傷保險待遇，從而減輕一定的經濟負擔。[4]
2、對用人單位而言，工傷認定是決定用人單位是否承擔工傷責任的一個重要因素。若是事故傷害不能認定為工傷，那用人單位就無需承擔事故中的工傷責任。根據我國當前規定，若是事故傷害被認定為工傷，用人單位則應當承擔工傷責任。還有，發生工傷事故，這證明用人單位在勞動安全管理上存在失誤，這會使其他未發生工傷事故的職工有所忌憚，會影響正常的生產秩序，如能及時解決問題，那會將影響消除到最低，有利于生產秩序的恢復。
3、明確法律責任。對于法律責任的承擔來說，工傷認定是區分是工傷事故責任還是其他侵權責任的關鍵。若是認定為工傷那就產生工傷事故責任，用人單位要承擔相應的責任；若是認定不是工傷，將產生其他侵權責任，由侵權責任人負責。比如，保安為了阻止非工作人員進入工作場所鬧事，與鬧事者發生沖突，被鬧事者打傷，這應當認定為工傷，產生工傷事故責任。而鬧事者為報復保安，在保安上街買菜時將其打傷，則屬于第三人侵權行為，由侵權人負責。還有工傷認定是工傷保險制度中一個重要環節。工傷認定是決定受傷職工或者其近親屬是否可以享受工商保險待遇的關鍵因素。
二、我國工傷范圍及認定的法律制度
根據《條例》規定，目前我國工傷范圍包括七種典型的工傷情形、三種視同工傷的情形以及不能認定為工傷或視同工傷的三種情形。而工傷保險認定法律制度內容包括工傷認定的申請主體、工傷認定的機構及工傷認定的法律程序。現具體如下：
（一）工傷范圍
工傷范圍是工傷認定的前提，一般由法律直接規定。各國及地區的工傷保險法律及國際勞工公約對工傷范圍的規定主要采取以下幾種立法方式：概括式立法模式、列舉式立法模式、混合式立法模式。我國《工傷保險條例》對工傷范圍采取列舉式立法模式，通過肯定性列舉和否定性列舉相結合的方式明確了我國《工傷保險條例》規范的工傷范圍[5]。
1、典型的工傷情形。《條例》規定的典型工傷情形一共有七種：（1）在工作時間和工作場所內，因工作原因受到事故傷害的。工作時間是一般是指用人單位規定的上班工作時間，但還應該加以延伸，不僅包括勞動者實際的工作時間，也應當包括勞動者從事的與工作相關的非實際工作時間，如加班等。工作場所一般指的是辦公場所，也應該有所延伸，還包括受用人單位指派去從事工作的其他場所。（2）工作時間前后在工作場所內，從事與工作有關的預備性或者收尾性工作受到事故傷害的。在此一定要同時符合在工作時間前后和在工作場所內而且從事與工作相關的預備性或者收尾性工作受到的事故傷害而其中缺一就將不能認定為工傷。（3）在工作時間和工作場所內，因履行工作職責受到暴力等意外傷害的。工作時間，工作場所以及因履行工作職責受到暴力等意外傷害。其中依然缺一不可。 （4）患職業病的。職業病是指勞動者在職業活動中，因接觸粉塵、放射性物質和其他有毒、有害物質等因素而引起的疾病。（5）因工外出期間，由于工作原因受到傷害或者發生事故下落不明的。因工外出是指職工受單位指派在工作以外的場所從事本職工作有關的活動。如出差洽談業務等。（6）在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的。這要求職工必須是無過錯的，這樣才能認定為工傷。這樣更加有利于指導人們遵守交通法律、法規。（7）法律、行政法規規定應當認定為工傷的其他情形。此條屬于兜底條款，因為社會在不斷的發展，勞動者也將會面臨新的風險，為了彌補法律的滯后性所以制定如此條款。
2、視同工傷的情形。在某些情行下，職工受到的傷害與其工作不存在直接或間接的關系，但法律出于整體利益的考慮，將這些情形也納入了工傷范圍，視同工傷[6]。根據《條例》規定，我國當前制度下，視同工傷的情形有如下三種情形：（1）在工作時間和工作崗位，突發疾病死亡或者在48小時之內經搶救無效死亡的。“48小時”以醫療機構的初次診斷時間為突發疾病的起算時間。（2）在搶險救災等維護國家利益、公共利益活動中受到傷害的。將其規定為視同工傷的原因在于：第一，職工是基于社會公德為了國家利益或者公共利益受到傷害，法律通過補償職工來肯定這種行為，希望將其發揚光大。第二，傳統侵權行為法中，這種行為無法得到救濟，法律依據社會公平和正義原則將其規定為視同工傷。（3）職工原在軍隊服役，因戰、因公負傷致殘，已取得革命傷殘軍人證，到用人單位后舊傷復發的。軍人屬于優撫的對象，軍人在軍隊服役，因戰、因公負傷致殘，已取得革命傷殘軍人證的，依法享受軍人撫恤優待待遇。這是為了政策上的連續性。
3、不得認定為工傷或者視同工傷的情形。在某些情形下，職工受到傷害是由于自身的故意或者是實施了法律禁止的行為導致的[7]。所以《條例》規定了不得認定為工傷或視同工傷的三種情形：（1）因故意犯罪受到傷害的。故意犯罪社會危害性極大，因此因故意犯罪受到傷害的不能認定或視同工傷。過失犯罪因主觀惡性較輕，可以認定或視同工傷。（2）因醉酒或者吸毒受到傷害的。法律為了控制這種職工酒后工作和吸毒這種違法行為，所以法律不將其認定或視同工傷。（3）自殘或者自殺的。自殺或自殘是指職工在自己的意志支配下傷害自己的身體或結束自己的生命的行為。一般來說職工自殺和自殘與工作之間沒有因果關系，后果應自己承擔。
（二）我國工傷認定法律制度
根據《條例》的規定，我國當前工傷認定法律制度涉及的主要問題有：申請主體、認定機構、認定程序。現分別論述如下：
1、工傷認定的申請主體。工傷認定申請是工傷認定并享受待遇的前提，根據我國有關法律規定我國工傷認定的申請主體包括兩類：
（1）職工所在單位。用人單位應當執行安全衛生規定，對勞動者負有勞動保護義務，一旦職工發生工傷事故傷害或者被診斷、鑒定為職業病，職工所在單位應當采取措施，使工傷職工得到及時救治。因此職工所在單位承擔首要的工傷申報義務。《條例》第十七條，對用人單位申報工傷的時限作了規定：“職工發生事故傷害或者按照職業病防治法規定被診斷、鑒定為職業病，所在單位應當自事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起30日內，向統籌地區社會保險行政部門提出工傷認定申請。”由此可見，職工所在單位毫無疑問的是工傷認定的申請主體之一。
（2）工傷職工或者其近親屬、工會組織。當用人單位未在規定時間內提出工傷認定申請的，按照《條例》第十七條的規定：“用人單位未按前款規定提出工傷認定申請的，工傷職工或者其近親屬、工會組織在事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起1年內，可以直接向用人單位所在地統籌地區社會保險行政部門提出工傷認定申請”。由此可知，工傷職工或者其近親屬、工會組織也屬于工傷認定的申請主體之一。
2、工傷認定機構。根據《條例》第十一條的規定，我國的工傷認定機構是用人單位所在地統籌地區的社會保險行政部門。為了便于當事人提出工傷認定申請，該條例規定應當由省級社會保險行政部門進行工傷認定的事項，根據屬地原則由用人單位所在地的設區的市級社會保險行政部門辦理。
3、工傷認定的法律程序。任何法律制度的實施都要有一定的程序。概括講，我國工傷認定主要法律程序包括三方面，即資料提交、申請受理和具體認定，以下分別論述。
（1）提交申請資料包括工傷認定申請表、勞動關系證明、醫療或職業病證明書。工傷認定申請，應當填寫由國務院社會保險行政部門統一制定的“工傷認定申請表”。與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）的證明材料，如勞動合同等。如果用人單位不與職工簽訂勞動合同，申請人可以提供與用人單位之間存在勞動關系（包括事實勞動關系）的其他材料，如工資支付憑證或記錄、工作證、考勤記錄、其他勞動者的證言等等。醫療診斷證明或者職業病診斷證明書（或者職業病診斷鑒定書）則需要醫療機構作出。
（2）工傷認定申請的受理。工傷認定申請人提交材料符合要求，屬于社會保險行政部門管轄范圍且在受理時限內的 ，社會保險行政部門應當受理。根據《條例》第十八條和第二十條的規定，社會保險行政部門收到工傷認定申請后，應當在15日內對申請材料進行審核材料完整的，作出受理或不受理的決定；工傷認定申請人提供材料不完整的，社會保險行政部門應當一次性書面告知工傷認定申請人需要補正的全部材料。申請人按照書面告知要求補正材料后，社會保險行政部門應當受理。
（3）工傷認定的程序。工傷認定是社會保險行政部門的工傷認定行為屬于行政確認行為，可以根據需要對當事人提供的證據進行調查核實，用人單位、職工、工會組織、醫療機構以及有關部門應當予以協助。根據《條例》第二十條規定：“社會保險行政部門應當自受理工傷認定申請之日起60日內作出工傷認定的決定，并書面通知申請工傷認定的職工或者其近親屬和該職工所在單位。社會保險行政部門對受理的事實清楚、權利義務明確的工傷認定申請，應當在15日內作出工傷認定的決定”。
三、我國工傷認定法律制度落實中的問題
雖然我國頒布了新的《條例》，有了很大的進步，但仍然有一定缺陷，在落實當中還有許多問題。
（一）工傷認定申請材料不足導致無法申請工傷認定
我國勞動者，特別是進城務工人員大多文化程度不高，法制意識不強，對自身所擁有的權利并不了解。而有部分企業抓住務工人員這一弱點違反國家法律規定，不與務工人員簽訂勞動合同就使用務工人員為其工作。在發生工傷事故時，務工人員要提交工傷認定申請材料時，因沒有簽訂勞動合同而無法提供與用人單位的勞動合同以證明其與用人單位存在勞動關系。考勤表花名冊等證明材料又掌握在用人單位手中，而讓工友證明自己與用人單位存在事實勞動關系時，工友又因為自身遭到老板的報復等種種顧慮而不敢為工傷員工作證[8]。當前制度規定，提交工傷認定申請需要提交這些材料，而現實當中因為沒有這些材料導致無法申請。
（二）企業逃避工傷保險費用繳納義務影響工傷待遇的享受
如今仍有一些企業為了微弱的經濟利益，逃避繳納工傷保險費用，并且企業以應繳納的工傷保險費用折扣一部分以現金形式返還職工的方式來堵住職工之口，而大多數職工為了一些眼前的經濟利益欣然接受企業的這種做法。使得職工沒有參加工傷保險，在發生工傷事故的時候，工傷職工自認為沒有享受工傷保險的資格。
（三）工傷認定超越法定認定期限會產生不良后果
任何權益受到侵害時都有一定的維權期限，當超越法定期限時，自然喪失維權的權利。根據《條例》第十七條規定：“職工發生事故傷害或者按照職業病防治法規定被診斷、鑒定為職業病，所在單位應當自事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起30日內，向統籌地區社會保險行政部門提出工傷認定申請”。實踐中，工傷事故發生之后，工傷職工沒有運用法律維護自己合法權益的意識。而一些用人單位與職工扯皮，表面上同意工傷職工的要求，私下則故意拖延拒不兌現對工傷職工的承諾，等到工傷認定的法定期限超越后就翻臉不認人。從而導致工傷職工工傷認定申請超越法定認定期限，喪失工傷保險待遇的賠償機會。
（四）對工傷認定結果不服得處理制度不完善
發生工傷事故后，工傷職工或者其近親屬、公會組織與用人單位關于事故是否屬于工傷存在爭議。經提請工傷認定申請后，勞動行政部門作出屬于工傷或者不屬于工傷的認定結果。對于結果當事人不服的，根據《條例》第五十五條的規定：“有下列情形之一的，有關單位或者個人可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟：（一）申請工傷認定的職工或者其近親屬、該職工所在單位對工傷認定申請不予受理的決定不服的；（二）申請工傷認定的職工或者其近親屬、該職工所在單位對工傷認定結論不服的；”這說明當事人可以提請行政復議也可以直接向人民法院提起行政訴訟。但在現實當中，當事人對工傷認定結果不服向勞動行政們提請行政復議，勞動行政部門往往推脫不受理，讓當事人向法院提起行政訴訟。而當事人找到法院時，法院則推脫讓當事人找勞動行政部門提請行政復議。就這樣勞動行政部門和法院相互推諉，讓事情遲遲得不到解決。
（五）工傷職工維權成本過高
我國如今的司法狀況是司法資源嚴重不足，司法資源十分珍稀，而需求又十分之大從而導致工傷職工維權司法成本過高。工傷職工原本因為工傷事故需要治療就已經給家庭帶來沉重的經濟負擔。而發生勞動爭議有需要聘請律師為其維權時又要花費不低的費用。假如為了原本十元錢的利益而為了維權卻耗費十一元的費用，很明顯沒有誰會做這些虧本買賣，再加上聘請律師還不一定能打贏官司。從而讓許多工傷職工對于維權望而卻步。
四、完善我國工傷認定法律制度的建議
（一）加大勞動關系確認制度的落實
進城務工人員大多迫于生活壓力，只要按時發放工資使其可以維持生活就已經滿足了，大多數人不太在意其他的權利，所以即使用人單位不與自己簽訂勞動合同，只要用人單位承諾按時發放工資，就同意為用人單位工作，這導致發生工傷后勞動關系確認存在困難。針對這一情形，第一，我們應當加大工傷保險制度的宣傳力度，讓更多的職工了解工傷保險制度，讓職工具有預防工傷的意識，使其有意識的收集一些自己與用人單位存在事實勞動關系的證據，讓其學會運用法律手段維護自身的合法權益。第二，對于那些違法用工，不與勞動者簽訂勞動合同的用人單位，勞動行政部門一經發現應當對其進行嚴厲的處罰，增加其違法成本讓其不敢隨意踐踏法律。第三，發生工傷事故后，工傷職工若是無法提供與用人單位存在勞動關系，可以讓社會保障部門強制用人單位提供與工傷職工不存在勞動關系的證據，減輕工傷職工的取證困難[9]。從以上三個方面讓勞動關系的確認能更好的落實。
（二）加大對單位逃避繳納工傷保險費的法律責任
關于工傷保險費用的繳納義務，《條例》第十條有明確的規定：“用人單位應當按時繳納工傷保險費。職工個人不繳納工傷保險費。”由此可知，繳納工傷保險費事用人單位為的義務。而如今社會上還有著許多用人單位為了利益逃避應該承擔的義務。針對部分用人單位逃避繳納工傷保險費的問題，相關部門應當加大監督力度，定時對用人單位繳納工傷保險費情況進行檢查，讓逃避繳納工傷保險費的用人單位無所遁形。一經發現有哪一用人單位違反規定，應當嚴厲懲處。對于違反此義務的單位，若放生工傷事故，應由該單位支付工傷保險待遇費用。但就此并不夠，還應該在原有的懲罰上增加一些除支付保險待遇費用外的一些懲罰性的經濟類處罰，比如可通過罰款，增加用人單位違法成本，使其不敢輕易違法。對于職工，應當加強對職工進行《條例》的法制宣傳教育，增強職工的法制觀念。從根源上杜絕用人單位逃避繳納工傷保險費用的事情發生。
（三）完善工傷認定超越法定期限的處理制度
針對部分用人單位在工傷事故發生后并不積極申請工傷認定或者故意不申請工傷認定的行為。根據《條例》第十七條規定“用人單位未在本條第一款規定的時限內提交工傷認定申請，在此期間發生符合本條例規定的工傷待遇等有關費用由該用人單位負擔”。因此，發生工傷事故后用人單位怠于履行自己的應提交工傷認定申請的，應由用人單位負擔工傷保險待遇的有關費用。此外，針對用人單位的不作為還應該要制定一些懲罰性措施。使其為其不作為承擔更多的責任。這樣一來能讓用人單位在發生工傷事故后，主動承擔自己應該承擔的責任。
（四）完善對工傷認定結果不服的處理制度
《條例》第五十五條規定：“有下列情形之一的，有關單位或者個人可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。”這條規定是讓當事人選擇一種解決爭議的方式，而不是讓勞動行政部門與法院相互推諉的借口，當事人選擇行政復議，那么勞動行政部門就應當受理，提起行政訴訟，法院就應當受理。對于現實當中有些地方相關部門相互推諉的問題，應當建立一個監督渠道。讓當事人對工傷認定結果不服而相關部門又相互推諉的情況，有一個伸張正義的渠道，(www.baimashangsha.com)而相互推諉的部門則應當受到上級主管部門給予相應的處罰，再由上級主管部門指定另一具有相同職能的部門對當事人的不服進行受理。如此一來，即可以讓工傷職工有個訴情的渠道，也能督促相關機關積極地解決訴至本單位的問題，提高辦事效率。
（五）完善法律援助制度
工傷職工維權耗時、耗錢、耗力，單靠自己的單薄力量是難以實現賠償的，因此，給他們提供法律援助成為一件必需又緊迫的事情[10]。因此建議由相關部門組織定時的工傷保險法律咨詢，或者開通工傷保險服務熱線，組織專門的人員為確有困難的職工提供法律幫助，可以征集法律志愿者特別是法律服務人員給困難職工提供免費的法律咨詢、代理訴訟。也可以考慮讓高校的法學專業學生在老師的帶領下成立專門的工傷保險法律援助機構，這樣既可以解決工傷職工的困難，也可以讓高校的學生能有更多的社會實踐機會。
結 論
任何法律的制定都是存在著本身固有的缺陷，不可能有一部法律是沒有任何 缺陷的，即使剛剛制定之時是比較完善的，但隨著社會的發展，各種新問題也隨之出現，原本先進的法律也會因這些新問題的出現而顯得有些漏洞與不足，這就需要我們卻補漏。可喜的是，雖然《條例》還存在著一些不足，但從我國短短幾年之內就兩次修改《工傷保險條例》（2003年4月27日修改2004年1月1日起正式施行及2010年12月20日修改2011年1月1日正式施行）的行為來看，說明我國對法律的態度是一直在不斷的努力使其更完善的。相信未來還會有更完善的關于工傷認定法律的制度的出現，這將會極大地滿足用以解決關于工傷認定的一些法律問題的需要。
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