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論經濟法的國家觀
【內容提要】經濟法學者認為，經濟法最基本的屬性就是它體現了國家運用法律對社會經濟生活的干預。經濟法的國家觀雖有適應當代經濟發展的一面；但從理論淵源、現實基礎和本位思想上看，有極其陳舊的一面。經濟法的國家觀應從法域觀、利益觀、權力觀三方面進行更新。【摘 要 題】理論探討
【關 鍵 詞】經濟法/社會法/國家觀……
一、引論：何謂經濟法的國家觀
經濟法學者認為：經濟法最基本的屬性是它體現了國家運用法律對社會經濟生活的干預。[1](P51)有的學者曾得出這樣的結論：“在經濟法學研究中，人們的最大共識莫過于‘經濟法應調整經濟管理關系’的判斷”，并認為“把經濟法的調整對象概括為經濟管理關系，體現了社會主義國家管理經濟的職能，也符合經濟法的本來含義”。[2]對于研究經濟法來說，認識其國家觀無疑具有重要的意義。一般說來，經濟法的國家觀往往體現在其與行政法的界定過程中。以下一些觀點值得重視。其一，經濟法與行政法的法律性質不同。行政法為“控權法”、“程序法”、“管理管理者之法”，行政法并不重在經濟管理中的經濟性內容，它重在經濟管理中的程序性內容，并以行政程序監督權力的行使，防止權力的濫用；而經濟法既不是也無需是控權法，經濟法最關注的是用以干預經濟的調控政策、競爭政策是否得當，作為經濟主體的行政機關制定這些經濟政策的行為進行控制是荒謬的。[3]其二，經濟法與行政法的調整手段不同。行政法主要采取單一的以行政命令為主的行政手段，而經濟法的調整手段主要為普遍性的調控措施，體現為財政、稅收、金融、信貸、利率等經濟手段的運用，經濟法發生作用的主要方式是通過充分發揮經濟杠桿的調節作用引導市場經濟發展。[4]
經濟法學者的上述觀點，有適應當代市場經濟發展的一面。西方傳統的國家觀強調國家的消極無為。據洛克的理論，國家的功能只限于保護其成員的權利不受其他成員的侵犯。如果一個國家力圖超越這些限制，那就超越了它的合法職能。經濟法的理論顯然是比其進了一步�！氨臼兰o30、40年代之后，凱恩斯主義的盛行、資本主義國家各種經濟和社會問題及危機的出現以及社會主義運動的風起云涌等等，都促使奉自由競爭為圭臬的資本主義國家，在理論上和實踐中實現了徹底的政策轉型，國家或政府更廣范圍、更深程度地加強對經濟和社會的干預�！盵5](P150)對此，美國學者認為，“為了在一個復雜的工業社會里能夠高效地管理公共事務，美國有必要而且是不可避免地要加強行政控制。在一個復雜的社會中，有許多相互沖突的利益需要調整，公共福利也必須加以保護以使其免受反社會的破壞性行為的侵損，因此由政府直接采取行動進行管理也就成了勢在必行之事了。”[6](P369)這種行政控制往往是以經濟法作為依據的。
然而，值得注意的是，我國經濟法理論中的國家觀并不是建立在當代公益政治的基礎上，因此往往容易夸大政府在經濟管理中的作用，并將政府行為描繪成一種隨意性行為。經濟法理論中的政府觀與當代現實生活的一致其實只是一種形似，而非一種神似。稍微深入的分析就會發現兩者的差距。
如果說現代行政法為“控權法”、“程序法”、“管理管理者之法”，以行政程序監督權力的行使，防止權力的濫用。一些經濟法學者則針鋒相對地表示，經濟法既不是也無需是控權法，甚至認為對作為經濟主體的行政機關制定這些經濟政策的行為進行控制是荒謬的。為了給政府一個隨心所欲的空間，將“經濟法”的調整對象概括為“國家需要干預的社會經濟關系”本已說得很清楚了，但作者還唯恐人們不能理解其深義，又作了更為明顯的解釋：“不是所有的全局性的和社會公共性的經濟關系，都需要由國家進行干預，干預或者不干預，完全取決于國家的需要。國家需要就干預，不需要就不干預。因為經濟關系本身就是一個‘變量’，因此，國家干預經濟關系的范圍，也不是一成不變的，有時可能廣一些，有時可能窄一些。我們使用了‘需要由國家干預’這一個不確定或者模糊的定語，正好是為了使經濟法能夠適應可能不斷變化的經濟形勢的需要�！盵8](P55—56)政府責任模糊至此，當然沒有控制可言。筆者認為，凡是規范政府行為的法律都應當建立在“控權”的基本思路上。要讓政府權力擺脫控制，必須使經濟法脫離行政法，這才正是經濟法理論的危害所在。
二、評論：經濟法國家觀從哪里來
分析經濟法理論，尤其是其國家觀時，我們常常會面臨著一個極有意思的現象。在一定階段的微觀環境下看，經濟法的理論是極有道理的，也往往能與實踐相印證。經濟法學者往往強調其理論在微觀上的合理性。但如果將其理論置于一個長時間的宏觀條件下整體考察，則能看到它的幼稚。
在我國，雖然經濟法理論的各種觀點基本上都產生于20世紀的最后20多年，但折射出的卻是我國建國以來的體制變化。大體可以分成四個時期。第一個時期主要是統一調整論�！敖y一調整論”流行于我國改革開放的初期。該理論認為經濟法調整一切經濟關系。所謂“一切經濟關系”包括經濟管理關系、民事經濟關系、勞動經濟關系等等。實際上是要用一種國家高度集中統一的管理方式去調整一切經濟關系。我國1980年出版的《法學辭典》對“經濟法”下的定義是：“調整經濟關系的法規的總稱”。第二個時期主要是縱橫關系論。20世紀80年代中期，“縱橫統一論”開始代替“統一調整論”而成為我國最為流行的經濟法理論。這種理論在擺脫“大經濟法”觀念后，為經濟法部門確立了特定的調整對象，即縱橫經濟關系，具體包括三類對象。(1)調整國民經濟管理在經濟活動中所發生的社會關系——縱向經濟關系；(2)調整社會組織之間經濟活動中所發生的社會關系——橫向經濟關系；(3)調整國家機關、企業、事業單位和其他社會組織的內部經濟關系。[8](P5—8)“縱橫統一論”的調整對象盡管較之“統一調整論”已大為縮小，但所涉及的范圍仍很廣泛，這種觀點的實質是橫向關系(私法關系)統一于縱向關系(公法關系)，將私法關系與內部經濟關系均視為國家可以隨意進入的領域。這顯然仍是與當時尚未徹底改革的計劃經濟體制相適應的。第三個時期縱向關系為主論。在“縱向關系為主論”中目前我國流行最廣、影響最大的經濟法理論是李昌麒教授提出的“國家需要干預論”。按照這一觀點寫成的《經濟法學》成為我國高等政法院校法學主干課程教材。[7]第四個時期縱向關系論。也就是當前，越來越多的年青學者只把國家經濟管理活動作為經濟法的調整對象。[9](P110—118)
縱觀經濟法各種學說的發展，總體上說是一個“調整范圍”越來越縮小的過程。這種過程是伴隨著我國“公法私法化”進程，國家還權于民，退出一些干涉領域而逐步形成的�？梢哉f經濟法學說的每一次縮小范圍都是被動的。當一種學說只能被動的對已經變化的體制作一種圖解式的表面說明，這種學說是否還是理論就很值得懷疑了。對于這一點甚至最傳統的經濟法學者都不得不承認，“鑒于我國過去的經濟法定義差不多都是在集中的計劃體制下形成的，不完全符合新體制的要求，因此，我們現在應當以一種新的觀念，
對經濟法的定義作出適合于市場經濟體制的概括，而不應當以種種理由拒絕反思�！盵7](P52、54)問題是，經濟法理論應當反思什么呢?筆者認為，應當反思我國經濟法理論的理論淵源、現實基礎和本位思想。
從經濟法所依據的理論淵源看，我國經濟法理論是來源于前蘇聯學者�！敖y一調整論”來源于20世紀20年代、30年代的前蘇聯學者。他們曾主張“把法所調整的社會主義組織之間所產生的關系，劃分為法和法學的獨立部門，即經濟法”，“要求制定調整社會主義經濟組織之間一切關系的專門的蘇俄經濟法典，用以取代民法典�！彼箞D契卡在《關于民法典適用實踐報告》中宣稱，“買賣——這是資產階級的制度，社會主義是不承認買賣的，它只承認直接的供應”，因此“應當把那些直接有關調整社會主義經濟成份的一切關系，分為一個特別法典，而不應包括在民法中”。[10](P42—43)“縱橫統一論”在蘇聯的代表人物B.B.拉普捷夫指出：“經濟法作為一個部門法的理論基礎，就是橫向的和縱向的經濟關系的統一，就是所有這些關系中的計劃組織因素和財產因素的結合�！鼻疤K聯學者并不回避這種理論與產品經濟條件下計劃經濟的管理模式相聯系。B.K馬穆托夫也指出：“不論是縱向關系，還是橫向關系，都是產品的生產和流通方面的有計劃的直接社會關系。”[10](P313)。
從經濟法所依賴的現實基礎看，主要是我國曾長期實行的高度集中統一管理模式。在改革前我國的總體性社會結構中，國家壟斷著包括物質財富、人們生存和發展機會(如就業機會)以及信息等所有重要資源，國家對社會生活實行嚴格而全面的控制。對任何獨立于國家之外的社會力量，要么予以抑制，要么使之成為國家機構的一部分。我國在第一個五年計劃期間形成的行政集權的經濟體制，是從蘇聯學來的，同時又帶有由自己歷史傳統形成的特點。中國歷史上長時期是一個中央集權的封建大國，有時也實行地方的封建割據，自給自足的自然經濟占有優勢，地區之間的經濟聯系和商品流通歷來不發達。這種狀況不可避免地反映到社會主義經濟體制的形成過程中來。我國經濟管理體制中存在著的決策權過分集中的管理方法，以及某些“官工”、“官商”、“官農”的經營方式，原則上人人占有生產資料，但實際上誰都不占有、誰都不負責的所有權虛置狀態，使名義上的公有制成了實際上的國家所有制。這種涵蓋一切的國有制經濟要求經濟權力高度集中，并以政治權力代替經濟權利、社會權利。正是這種傳統體制催化了我國經濟法理論的產生。
中國的體制改革作為一種“摸著石頭過河”的漸進模式，基本特征就是在于改革走的是一條由易到難、由淺入深，從體制外圍到體制內部的道路，其合理性在于避開矛盾并容易為社會各界所能承受。因此，舊體制的硬核部分——政治體制、特別是國家體制雖有一定的調整，卻始終沒有進行實質性的重組。我國的改革在一定程度上甚至是依賴原有的國家體制來推動。由五個三中全會文件賦予政治合法性，并由十五大繼續加以肯定其方向路線的中國經濟改革，從其起源來看就是政治行為，而不是經濟行為，這一切都使經濟法中過份強調國家作用的理論繼續流行。
從經濟法所遵循的本位思想看，是一種不受限制的國家本位。就經濟法學者而言，一般并不否認社會本位的說法，正相反，很多學者甚至將其視為自己的理論特色。劉文華教授認為經濟法的出現，至少在十個方面對傳統法律、法學有所突破。其中就有一項重大突破是：“提出了在傳統法學理論中從未提出的‘社會責任本位’和責、權、利、效益相統一”的原則。[11]然而需要研究的是經濟法學者所說的“社會利益”究競是什么含義?
在我國，一種較為流行的看法是：“社會有兩個領域，市民社會和政治國家。特殊的私人利益關系總和構成市民社會，普遍的公共利益的總和構成政治國家。公共利益表現為社會利益或國家利益�！盵12](P253)這種看法由于只將利益分為個人利益與公共利益，可以稱之為是利益的“二分法”。按照這種看法，社會利益只是公共利益的組成部分。也有的學者將社會利益稱為“社會公共利益”，并認為“社會公共利益是指廣大公民的利益。這里所指的‘廣大’，一是指范圍上的廣大。這種‘廣大’既有全國性的廣大，又有地區性的廣大，其外延取決于特定法律、法規的適用區域。二是指時間上的‘廣大’。此種‘廣大’既包括生活在地球上的當代人，也包括未來將生活于地球上的人們�！边@樣的理解雖然認為“社會公共利益”獨立于“國家利益”但又認為兩者并無明確界限：“就國家利益和社會公共利益而言，有時很難找出它們的區別，因為在我國社會主義條件下，國家利益和社會公共利益從根本上來講是一致的�！盵7](P827)在經濟法學的著作中，如同經濟法概念具有“模糊性”一樣，“社會公共利益”也同樣具有模糊性。仔細研究兩個“廣大”，可以看出“社會公共利益”是一種比國家利益更為宏觀的內容。在這種空洞的“廣大”表述中，社會利益混同于公共利益。而公共利益又只能由國家來代表。我國過去那種以行政管理手段為特征的計劃經濟體制賴以建立的基本指導思想是把生產資料的國家占有簡單地等同于生產資料的社會占有，進而認為生產資料的國家占有的實現，將導致社會局部勞動與社會整體勞動、社會局部利益與社會整體利益的直接統一，個人利益被抽象于國家利益之中。這時國家和社會實際上是重合的，這種社會本位實際上是一種“國家本位”。從歷史上看，當存在著國家、政府時，政府總是會來充當公共利益的代表者。所不同的是，在中世紀，人民的力量還不夠強大時，封建國家往往會將統治階級的利益夸大為神的意志或人民的意志，這時公共利益或者國家利益可以說是無所不在，在經濟活動中，這時的“國家本位”是將一切經濟活動打上政治的烙印，實行管制經濟。隨著人民的力量逐步強大，雖仍不否認國家是公共利益的代表者，但這時的國家本位已轉為一種“控權”、“限權”的思想。
我國經濟法學理論強調的國家干預，“它所體現的只能是符合經濟法要求的能夠保證‘社會本位’實現的國家意志。”[7](P55、58)當行政法以“限權”與“控權”為核心，使得國家在行使行政權受到一定的限制時，經濟法學理論將公共利益理解為極其寬泛內容，就可使國家的一部分職權，以遵循所謂“經濟法要求”“社會本位”為名，擺脫行政法的限制�！皻v史上曾經出現過的任何一次成功的干預，它的最初形式可能是出于政府的‘自由裁量權’，但是，最終它是以制定體現這種干預的經濟法律來完成的。”[3]可見經濟法理論歸根到底是要給國家以更大的“自由裁量權”。在這里經濟法學可以說是另辟捷徑，以維護所謂的社會公共利益為目的，使國家(政府)擺脫社會的監督。其實，這不過是通過“暗渡陳倉”的方式，使“國家本位”與“管制經濟”聯手。[9](P128—129)
總之，我國經濟法理論對中國現代化道路的探索具有獨到之處，因為在中國這樣處于改革攻堅階段的大國，會出現眾多變數，如果沒有一個強大的政府作為“穩定閥”是不可能取得改革成功的。然而，改革開放20多年來，中國社會結構已經并仍要發生重大變化，改革前重國家、輕社會的模式已經改變，一個相對獨立的社會已經開始形成，作為“后發國家”，在出現合同法、公司法、票據法等典型私法的同時，產品質量法、消費者權益保護法、勞動法、環境法等社會法也誕生了。國家的退位使某些傳統的“公域”一部分成為“私
域”，另一部分成為“社會領域”。這是一個“公法私法化”的過程。無視這種現實，而只將目光關注于政府行為，不能不說是經濟法國家觀中極其陳舊的一面。同時，經濟法理論存在著另一致命的缺陷是，將中國改革進退全系于政府不受約束的行為之上，會形成政治與經濟之間的深刻矛盾。高度集權的政治體制本身會構成經濟市場化的障礙�，F代化道路其實就是個制度創新過程，而制度創新包含著三個層面：一是意識形態的創新，二是財產所有權的變革，三是政府行為的改革。這三個層面之間其實就是一種互動關系，某一方面的滯后，會導致社會發展的失衡。公共選擇學派認為個人不僅在經濟市場上是自利的“經濟人”，而且在政治市場上也是關注自身權力和利益最大化的“經濟人”，[15](P50—51)他們傾向于利用手中的職權進行尋租。政府亦是由受追求自身利益的理性的個人所利用的，在社會范圍內對財富進行再分配的一種機制。[16]這種機制也是一種經濟行為之載體，從這個角度說，政府并不比其他機構更圣潔、更正確，政府的缺陷至少和市場的缺陷一樣嚴重。
三、新論：經濟法國家觀往哪里去
筆者認為，經濟法理論的現代化首先是國家觀的更新。目前經濟法理論更新常常滿足于一種概念更新，在國家職能的討論上，過去比較熱衷“密切聯系”還是“管理協作”的表述，現在常常熱衷于“規制”、“干涉”、“介入”、“調節”、“協調”、“調控”和“管理”等表述。有些學說與其說是觀點上有區別，不如說是一種文字表達的差別。筆者認為，經濟法理論只有從理論淵源、現實基礎、本位思想方面進行脫胎換骨的改造才有可能獲得新生。就經濟法的國家觀而言，三種觀念極為重要，即法域觀、利益觀、權力觀。
(一)法域觀。劉文華教授認為經濟法對傳統法律、法學有所突破的十個方面中，有一項突破是，在調整對象理論上，突破了傳統理論中一個法律部門只能調整一種社會關系的“一對一”觀點，提出“一個法律部門不一定就只能調整一種社會關系，一種社會關系也不一定就只能由一個法律部門調整”。將很多不同質的社會關系硬湊在一起，這項突破究竟是積極的還是消極的?從經濟法不斷被迫縮小調整對象的趨勢來看，筆者認為答案只能是后者。
經濟法理論應當建立在當代學術思想的基礎上�？肆诸D認為，我們已把我們的路線稱為“第三條道路”，在這條路線上，政府將更積極、有效、節約，它能夠把我們團結在一起，推動我們前進，而不是分裂我們，阻礙我們。布萊爾認為，第三條道路是通向現代社會民主主義的復興和成功之路。西方政要談到的“第三條道路”所涉及的理論對我們重新認識經濟法的國家觀極有幫助。國內外學者對于這一領域的認識雖然存有差異，但也有許多共同的特點。其基本特點是建立在一種三元分析的模式上。
哈貝馬斯的三元分析模式。這是一種“公共領域——經濟——國家”的分析框架。這里的“經濟”并不是指隨便一種經濟體制或經濟制度，而是指一種特定的經濟制度，即市場經濟。哈貝馬斯認為，資本主義市場經濟的發展導致了國家與社會的分離，與國家相對應的是“公共權力領域”，即政治領域，而與社會相對應的則是“私人領域”�！皩τ谒饺怂械奶斓�，我們可以區分出私人領域和公共領域。私人領域包括狹義的市民社會，亦即商品交換和社會勞動領域，家庭以及其中的私生活也包括在其中�！薄八饺祟I域當中同樣包含著真正意義上的公共領域，因為它是由私人組成的公共領域�！盵17](P35)哈貝馬斯所說的公共領域從屬于私人領域，而不同于“公共權力領域”。這種“公共領域”其實說成是“社會領域”恐怕更準確，體現的是一種社會利益。哈貝馬斯所說的“公共領域”包括“教會、文化團體和學會，還包括了獨立的傳媒、運動和娛樂協會、辯論俱樂部、市民論壇和市民協會，此外還包括職業團體、政治黨派、工會和其他組規等。”“它以公眾輿論為媒介對國家和社會的需求加以調節”。[17](P35)
柯享和阿拉托的三元分析模式。這是一種“市民社會——經濟——國家”的分析框架。美國哲學家柯享和阿拉托在1992年發表的《市民社會與政治理論》一書的序言中，“把‘市民社會’理解成為經濟與國家之間的互動領域，它首先是由私人領域(尤其是家庭)、結社的領域(尤其是志愿結社)、社會運動，以及各種公共交往形式構成的”。他們認為“有必要作以下很有意義的區別，即一方面把市民社會同一個黨派、政治組織和政治公共體(尤其是議會)構成的政治社會區別開來，另一方面把市民社會同一個由生產和分配的組織(通常是公司、合作社、合營企業等等)構成的經濟社會區別開來”�！巴ㄟ^切斷市民社會與私域之間意識形態上的一對一的對應關系以及切斷國家同公域之間的意識形態的一對一的對應關系，說明了在市民社會、經濟與國家之間的結構性相互關系�！盵19](P190—191)在這里，市民社會是介于經濟與國家之間的領域，其實是一個“社會領域”。
塞拉蒙的三元分析模式。這是一種“政府部門——營利部門——非營利部門”的分析框架。萊斯特·塞拉蒙在《美國的非營利部門》一書中，把“非營利部門”(Nonprofit Sector)看作是有別于“政府”和“營利部門”的第三部門(third Sector)。在他的許多文章中，“非營利部門”和“第三部門”是可以互換使用的同一概念。如果我們將塞拉蒙的三元分析模式與柯享和阿拉托的三元分析模式相對比，可以看到“政府部門”對應于“國家”，“營利部門”對應于“經濟”，“非營利部門”對應于“市民社會”。在塞拉蒙看來，美國社會是一個典型的三元社會。
盡管以上三種分析模式各有不同，卻也存在著許多共同的因素。我國一些年青的學者將三個領域分為政治領域、經濟領域、社會領域，并對以上三種模式作了如下的歸納：[20](P27—44)
第一，主要活動主體。政治領域的主要活動主體是政府或政府組織。經濟領域的主要活動主體是營利組織，作為獨立的生產經營單位的家庭和個人，在市場中追求利潤最大化，社會領域的活動主體包括非營利組織、家庭和個人。
第二，提供主要物品。在政治領域中，政府組織的主要職能是為社會提供公共物品，而且主要是壟斷性的公共物品。特別需要指出的是，只有政府組織，才有資格為社會提供壟斷性公共物品。在經濟領域中，營利組織的主要社會職能是通過市場，為社會成員提供私人物品。在社會領域，非營利組織的主要社會功能是向社會提供非壟斷性公共物品或準公共物品。
第三，主要資源來源。在政治領域中，政府獲取資源的主要方式是稅收。在經濟領域中，營利組織的主要資源來源于銷售收入。在社會領域中，非營利組織用來“生產”公共物品的資源有三個來源：社會捐贈、政府資助、收費。
第四，主要組織目標。在政治領域中，政府組織的目標是公共服務職能，即通過提供公共物品為社會全體成員服務，可以說是服務于公共利益。在經濟領域中，通過市場交換，滿足個人需要，可以說其目標是實現個人利益。在社會領域中，非營利組織的功能在于填補政府功能的空白，可以說其實現的是集體利益。
從上述關于“社會領域”的論述中，可以歸納出一些有助于我們建立法學分析框架的觀點。
首先，以上各類三元分析框架中，“經濟領域”是由營利組織構成的“私人領域”�！罢晤I域
”是以政府為主體的“公共領域”�！吧鐣I域”則界于兩者之間。其次，以上各類三元分析框架中，是以團體社會為特征來理解社會領域的。認為社會領域的主要活動主體是非營利的組織，提供的主要物品是非壟斷性公共物品或準公共物品，實現的是集體利益。最后，社會領域被理解成為經濟與國家之間的互動領域，也可以說是私域與公域之間的一個彈性空間。正如柯享和阿拉托所分析的那樣，個人并不是只在私域活動；國家也并不是只在公域活動。國家的有形之手，有時會越過公域的界限，個人的利益有時會超出私域的界限。正是這種市場與國家之間的互動關系，導致第三法領域的形成。
借助當代較為流行的三元分析框架可以看出，我國的經濟法是由兩部分組成的。一部分國家稅收、財政、宏觀調控的內容，應當是被國外稱為“公共領域”或“政治領域”的內容；而另一部分保護消費者、產品質量法、反不正當競爭的內容則應當是被國外稱為“社會領域”的內容。硬將兩類不同質的社會關系放在一起是不可能建立起一個科學的體系的。
(二)利益觀。“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關�！盵21](P292)“每一個社會的經濟關系首先是作為利益表現出來。”[22](P307)“法律應該以社會為基礎。法律應該是社會共同的、由一定物質生產方式所產生的利益和需要的表現。”[23](P292)法律體現的意志背后是各種利益。法律是適應利益調節的需要而產生的，法律的發展根源于利益關系的變化，法律制度實質上是一種利益制度。
龐德認為，利益是存在于法律之外的一個出發點，法律必須為這個出發點服務。龐德把利益分為個人利益、公共利益與社會利益。個人利益“直接涉及個人生活的要求或希望，并被斷定為是這種生活的權利”。[24](P135—136)個人利益是從個人生活的角度出發，以個人生活的名義所提出的主張、要求和愿望。公共利益“涉及一個政治上有組織的社會的生活的要求或需要或希望，并斷定為是這一組織的權利”。公共利益是從政治生活的角度出發，而由各個人所提出的主張、要求和愿望。社會利益“即以文明社會中社會生活的名義提出的使每個人的自由都能獲得保障的主張或要求�！盵25](P41)社會利益包括了一般安全、個人生活、維護道德、保護社會資源(自然資源和人力資源)的經濟、政治和文化進步方面的利益。在龐德的社會法理學中，其對法律體系和基本法律概念的分析大部分是以私法為基礎，這就預先決定了龐德法學的立足點為個人利益與社會利益的平衡協調關系。
個人利益也是一種私人利益。任何時代的歷史活動都是由無數單個的具體個人的社會活動所構成，個人作為歷史活動的主體是整個人類歷史的最基礎的單元。因此，個人利益乃是利益動力結構的原始細胞，通過形成私權關系來實現。公共利益往往表現為國家利益。政府常常成為公共利益的代表，公共利益實際上也就成了國家利益。馬克思指出：“國家是屬于統治階級的各個個人借以實現其共同利益的形式�！盵26](P70)國家利益通過形成公權關系來實現。對于我國法學理論來說，認識個人利益與公共利益一般是不發生困難的，而一旦涉及社會利益則眾說紛紜。
依筆者看來，隨著市民社會與政治國家的相互滲透，某些私人利益受到普遍的公共利益的限制而形成社會利益，社會利益可以說是個人利益與公共利益整合出來的一種特殊而又獨立的利益。如果我們將整個社會的利益分成層次的話，個人利益作為私人利益可以視為一種微觀的利益，公共利益作為國家利益可以視為一種宏觀的利益，那么社會利益其實是一種中觀的利益。這也正是這種利益有時容易被視為是個人利益，而有時又容易被視為公共利益的原因。
社會利益就其本性而言，并不是一種公共利益，而是一種個人利益。例如，在雇傭關系中雇主和雇工的利益，消費關系中生產者和消費者的利益，環保關系中污染者和被污染者的利益。在這種社會關系中，一方往往處于弱勢地位，難以主張其利益。而處于強勢地位的主體則會充分利用這種有利的法律地位，維護自身的個體利益�！袄婢推浔拘哉f是盲目的、無止境的、片面的，一句話，它具有不法的本能�！盵21](P179)個人利益的過分張揚，往往會造成社會的不穩定，乃至整個社會經濟秩序的破壞。法律的利益平衡功能表現在對于各種利益的重要性作出估量，并為協調利益沖突提供標準和方法，從而使利益得以重整。社會利益正是通過將微觀利益提升為中觀利益而形成的特殊利益。西方的重整過程主要是“私法公法化”；而我國的重整過程則主要是“公法的私法化”。
就西方市場經濟國家而言，在生產資料私有制的條件下，不僅主體的生活需要，而且主體的生產需要，都是以個人利益的形式來滿足，個人利益以利己的私人利益表現出來。自由資本主義時期，法律強調“私有財產神圣不可侵犯”，體現了一種極端私利的法律觀。20世紀以來，以《魏瑪憲法》為代表，西方出現了“法律的社會化”、“私法公法化”。某些弱者的個人利益提升為社會利益，并通過國家和社會來保障。今天，西方資本主義國家其實已不存在絕對自由的市場經濟。就我國而言，我國過去那種以行政管理手段為特征的計劃經濟體制賴以建立的基本指導思想是把生產資料的國家占有簡單地等同于生產資料的社會占有，國家對社會生活實行嚴格而全面的控制，國家和社會必然重合。改革開放以來，國家通過縮小控制范圍，改革控制方式，規范控制手段，逐步擴大了社會的自由活動空間，促成了國家與社會間的結構分化，促進了一個相對自主性的社會形成，個人對國家的依附性明顯降低。社會利益是在“公法私法化”過程中形成的。
社會利益作為一種既區別于又獨立于個人利益、國家利益的一種特殊利益，可以從以下四方面進行表述：
第一，“利益沖突”的認識。社會不同集團、不同階層具有不同的利益。利益差別是構成利益沖突的基本原因。利益沖突是利益主體基于利益差別和利益矛盾而產生的利益糾紛和利益爭奪。[12](P250)
第二，“利益失衡”的認識。利益來源于對資源的控制，利益的大小取決于對資源控制的多少。然而，社會中的現有資源總是處于匱乏的狀態。對資源控制的不同導致各種社會關系中實際地位的差別。社會資源占有的份額相對較少的個人或組織可以稱之為弱者，例如，雇傭關系中的雇工、消費關系中的消費者、環保關系關系中的受侵害者、壟斷關系中的小資本家等等；反之則為“強者”。強勢主體與弱勢主體形成利益失衡。
第三，“利益協調”的認識。1972年諾貝爾經濟學獎獲得者，美國經濟學家阿羅(K.J.arrow)揭示出“不可能性定理”可以說是以“經濟人”設定為價值觀前提論證了個人利益與社會利益的關系。他說明：在自主而平等的市場體制下，個人利益的被滿足并不意味著整個社會利益也被滿足了；社會的整體利益，是不能由自主平等的市場主體的行為自身滿足的，因此，應當由一個超越于市場主體的“裁決者”來識別和確定社會利益。[2]“利益沖突”決定“利益協調”。
第四，“利益保護”的認識。“利益協調”反映出法律對利益格局具有重整的功能。法律在對利益格局進行重整的過程中，采取傾斜立法的方式，將保護的重點放在弱勢主體這一方面�？梢哉f，“利益失衡”決定“利益保護”。
總之，社會法所關注的社會利益就其本性而言，并不是一種公共利益，而是一種個人利益。在這種社會
關系中，一方往往處于弱勢地位，難以主張其利益，而處于強勢地位的主體則會充分利用這種有利的法律地位，維護自身的個體利益。法律的利益平衡功能表現在對于各種利益的重要性作出估量，并為協調利益沖突提供標準和方法，從而使利益得以重整。社會利益正是通過將微觀利益提升為中觀利益而形成的特殊利益。盡管社會利益是公共利益與私人利益相互協調而產生的一種特殊利益。但這一中間地帶一經形成，就有既區別于公共利益(國家利益)，也區別于私人利益(個人利益)的特征。為保護三類不同的利益形成了三類立法。三類立法在不同的本位思想的指導下分工合作。私法以個人利益為本位，通過市場調節機制追求個人利益最大化以及交易安全；公法以國家利益為本位，通過政府調節機制追求國家利益最大化以及國家安全；社會法以社會利益為本位，通過社會調節機制追求社會利益最大化以及社會安全。
從經濟法學者表述的范圍來看，即便是最狹窄的調整范圍(國家管理)其實也涉及了二類利益，一類是國家利益，一類是社會利益。筆者認為，從調整同質的社會關系的思路出發，經濟法理論還應作出進一步的取舍。
(三)權力觀�！百x予治理國家的人以巨大的權力是必要的，但也是危險的。它是如此危險，致使我們不愿只靠投票箱來防止官吏變成暴君�！盵28](P189)行政權力范圍在當代日益擴張，更需要加強控制。正如博登海默所言：“我們必須清醒地認識到并去正視行政控制中所固有的某些危險�！盵6]“法律的基本作用之一乃是約束和限制權力，而不論這種情況下，權力是私人權力還是政府權力。在法律統治的地方，權力的自由行使受到了規則的阻礙，這些規則迫使掌權者按一定的行為方式行事。”[6](P358)那么，又應該怎樣對行政權力加以限制呢?私法、公法與社會法可以有不同的答案。
公法中的權力制約模式。孟德斯鳩提出的立法、司法以及行政三權分立的政治體制為我們提供了一種對權力進行制約的模式，有人將其稱為權力制約的權力模式。它試圖解決對國家權力進行直接宏觀控制的問題，三權分立的倡導者及實踐者們力圖通過各種政治權力的相互制衡，在國家權力大廈內部形成一種自我控制的良性機制。然而，權力的分流使國家權力滲透于社會各個層面，對權力的宏觀控制可以遏制專制的產生，卻不能制止中觀、微觀領域內權力的擴張趨勢，私法中的權利制約模式。這種觀點主張以權利制約權力。權利本位論者認為，義務因權利而生，法律義務的存在為權利的實施設定了一種界限，它以權利的實現為自己存在的前提。在國家權力向公民權利分流的過程中，因國家權力而生并受法律義務所保障的公民的法律權利的行使，可以反過來制約國家權力的擴張。
立足于社會法，從維護社會利益，社會法是要將維護社會利益作為迫使掌權者行事的規則，在此基礎上限定政府的權力。這種限定可以概括為三個方面：
首先，行政主體要受到受益主體的限定。就受益主體而言，傳統行政關系中國家往往是最大的受益主體，因為行政管理是實現國家利益最強有力的手段，行政管理當然以國家利益為本位。而社會法中的行政以社會利益為本位，是為了社會弱者的利益，其作為利益歸屬主體，制約著行政方式。
受益主體也可稱之為利益歸屬主體，是指通過行政權予以保護的某種社會利益的最終享受者。受益主體是社會法理論中一個非常重要而又被人們普遍忽視的問題。前已述及，社會法中弱勢主體的一部分私利益被提升為社會利益，由行政機關運用行政權力來加以保護。在社會法的范圍內，行政機關保護的是社會法中弱勢主體的利益，因此，形成利益歸屬主體，即行政權力保護的利益的最終享有者。在我國高度集中統一的管理體制下，國家與社會高度重合，個人利益被抽象為國家利益，兩者的差別被完全抹殺，根本不可能去研究利益歸屬主體；以個人為本位，利益主體與權利主體完全重合，同樣不可能去研究利益歸屬主體，而這恰恰是社會法行政管理系統最具特征的內容。就社會法所涉及的社會利益而言，大體可以分為三類：第一類是納入個別社會的法律關系予以保障，例如勞動合同、消費關系中的當事人。第二類是納入團體的法律關系予以保障，如工會組織通過集體合同與用人單位發生的關系，消費者組織代表消費者與商品經營者發生的關系。第三類則需要納入社會保障的行政管理系統予以保障，如養老金、失業救濟金的領取。嚴格說來，后兩類關系都是在第一類關系基礎上產生的。由于第一類關系中存在著強勢主體與弱勢主體，后兩類關系是為了對第一類關系進行保障而產生的，因此，在后兩類關系的調整過程中，第一類關系中的弱勢主體往往成為利益歸屬主體。在第三類關系中，利益主體更呈現出社會化和顯性化的特征。可以說，只有存在利益歸屬主體時，才能產生具有社會法意義的行政關系。判斷“利益歸屬主體”是否存在，也是社會法行政關系與傳統行政關系區別的關鍵。
其次，在某些領域將國家的職責限定在制定與執行社會基準法。社會基準法也成為一種行政方式的限定�；鶞史ㄊ巧鐣ㄖ刑赜械姆涩F象，如勞動基準法、產品質量法、標準化法、義務教育法等等。它是根據社會法中各個部門法的特點，從宏觀上調控具有強弱特點的社會關系。社會基準法劃定了規制對象如雇主與雇工，經營者與消費者，教育者與受教育者等等在進行社會活動時必須遵循的最低限度的標準。這些標準是根據社會法規制對象的特點，即社會弱者的特點制定的，因而是社會弱勢群體全體利益的保障線。基準法不是國家為實現其自身利益而設定的，它保護的不是諸如國家安全等國家利益，也不是保護純粹的私人利益。基準法保護的是全體社會弱者的社會利益�；鶞史ūＵ系纳鐣媸峭ㄟ^間接的方式“反射”到社會弱者所締結的法律關系中，因此，社會基準法在社會法中居于基礎的地位�；鶞史ㄔ谖鞣絿沂菍鹘y私法自治流弊救治產生的，它在傳統私法自治的空間里劃定了一條最起碼、最基本的、能夠保障社會弱者生存權的基準線。這條基準線貫穿在社會法的各個子法域，如勞工、消費者、環境保護、婦女、老年人、未成年人、殘疾人等各個方面，從而縮小了意思自治的空間。基準法在我國，則是國家從完全包攬的狀態出發，逐漸降為底線約束，還權于民，從而形成一定的社會空間。然而，無論路徑差異多大，正是這條基準線，使得社會團體有了騰挪空間，也使社會法獲得與私法、公法完全不同的、獨立的地位，并因此確立了社會法作為第三法域存在。
最后，對于“給付行政”往往采取一種分權式的管理體制。隨著當今公益政治的發展，出現了“給付行政”。日本學者將其定義為“通過受益性活動……來進行的自在積極提高和增進國民福利的公共行政活動�！苯o付行政主要包括三方面，即供給行政、社會保障行政、資金補助行政。[29](152—153)對于社會法來說，“給付行政”無疑具有重要的意義�！敖o付行政確實不管是在質的還是量的方面，都使現代國家的行政行為空前地擴大化了�！盵30](P57)這種行政關系由于保護的利益極為具體而廣泛：國家機關往往會授權一些事業性單位，來承擔一些專門的事務性工作，實行“政事分開”，例如，促進就業中的職業介紹機構、社會保險中的一些管理機構，在消費領域中的鑒定機構等等。以管理與服務相結合為重要方式。隨著給付性行政管理的任務加重，有人甚至將分權化的程度當作衡量社會行政系統管理工作效率的一個重要標準。從所謂“咨詢性行政管理”到建立各種“準國家機構”，
各國都在探索分權模式。在我國，勞動制度、社會保障制度的改革使國家機關不再直接管理企業勞動力。國家機關將其直接管理的重點移向勞動關系的兩端，以勞動關系建立前和終止后產生的社會關系為主要范圍，即以社會勞動力為管理對象的。隨著社會勞動力的管理任務逐步加重，勞動行政機關授權勞動就業服務機構、職業技能鑒定機構、社會保險管理機構等等從事一部分社會勞動力的管理服務任務。這些以管理和服務相結合的機構，融入整個行政管理系統，并成為勞動行政管理的重要特征。
總之，經濟法理論尤其是其作為核心的國家觀只有全面更新，才能可能跟上時代發展的步伐。
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字庫未存字注釋：
@①原字左火右亙
@②原字左氵右頁
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