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農墾衛生事業發展情況的調研報告

時間：2023-02-27 09:30:41 調研報告我要投稿

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農墾衛生事業發展情況的調研報告

一、基本情況和存在的主要問題
農墾轄17個國有農林牧場，13家企事業單位，資產總額18.7億元，土地300萬畝，總人口13.23萬人，其中在職職工2.26萬人、離退休職工1.63萬人、家屬子女6.26萬人、移民人口3.08萬人（生態移民1.73萬人，自發移民1.35萬人）。有種植業、畜牧養殖業、農產品加工業、綠色產業及生態觀光旅游業五大支柱產業。
改革開放以來，農墾衛生事業有了較大發展。目前，系統共有衛生機構21個，其中職工醫院14個，衛生所7個，醫療衛生機構人員268人，床位363張。2005年末，參加城鎮職工基本醫療保險人數9143人，參加新型農村合作醫療人數1.68萬人，為經濟持續快速增長、解決群眾看病就醫、穩定社會發揮了積極的作用。
隨著農墾經濟和社會發展，以及全區衛生體制改革的不斷深化，出現了全系統衛生工作陷入困境、舉步維艱的矛盾，群眾看病難、看病貴的問題日顯突出，主要表現在：
1、衛生技術人員素質狀況難以適應工作要求
截止2006年8月，全系統擁有衛生技術人員243人，其中具有執業資格的醫生79人，僅占總人數的32.5，平均每個醫療衛生機構僅有3.76人。
從技術職稱看，擁有副主任醫師以上職稱的醫生2人，僅占總人數的0.7；主治醫師49人，占總人數的20.2。真正能看病的醫生為數不多，無法滿足群眾的就醫需求。
從受教育程度看，243名衛生專業技術人員中，具有大學本科學歷的5人，僅占2.1；具有大專學歷的97人，占39.9；具有中專及高中文化程度以下的人數達141人，占58，人員學歷程度偏低。
現有人員知識嚴重老化，從2000年至今七年時間，參加過區級培訓的人員28人次，占人員總數的11.5，參加過區、市級進修的人員51人次，占21，在縣級醫療機構進修的人員11人次，占4.5。絕大部分醫生憑積累的經驗看病，有些新知識、新方法知之甚少。
2005年，全系統門診人數僅為19.45萬人次，平均每個衛生機構每天的門診量僅為25.4人次。也就是說，平均每個衛生專業技術人員每天的門診量僅為2.2人次。
2、衛生機構房屋普遍破敗
2005年末，農墾衛生醫療機構房屋建筑面積僅為13457平方米，除長山頭農場、平吉堡奶牛場、南梁農場的三個職工醫院建于2000年以后外，建于上世紀60-70年代的醫院有7家，建于80-90年代的醫院有11家。80年代以前建設的房屋，由于年久失修，大部分已成為危房，屋頂塌陷，漏雨透風，門窗損壞，墻體開裂，墻皮脫落，地面損壞，相當一部分病房臟亂差現象嚴重。有6所醫療機構暫時租住在臨時房屋中開展業務。全系統租用房屋面積達3833平方米，需要改造的醫療衛生機構15個，占醫療衛生機構的71.4，需要改造的面積12317平方米。面積在1000平方米以上職工醫院只有7個，150—1000平方米職工醫院的3個，150平方米以下職工醫院（所）的11個。大部分醫療衛生機構，按照衛生部的要求，占地面積、衛生條件均達不到社區衛生服務中心或鄉鎮衛生院標準的要求，差距甚遠。
3、醫療設備短缺、老化
21家農墾醫療衛生機構，擁有200毫安X光機10臺，能用的僅有5臺，占50；B超機13臺，能開展業務的僅有7臺，占54；生物顯微鏡16臺，能用的9臺，占56；半自動生化分析儀6臺，尿分析儀2臺，血球分析儀2臺。平均每個醫療機構擁有X光機0.23臺、B超機0.28臺、心電圖機0.5臺、半自動生化分析儀0.28臺、生物顯微鏡0.76臺、尿液分析儀血球分析儀0.09臺。有36的設備屬于六七十年代產品，急需更新。相當數量的醫療機構至今停留在“老三件（聽診器、體溫計、血壓計）”的水平上，擁有“新五件（200毫安X光機、臺式B超機、心電圖機、半自動生化分析儀、尿液分析儀）”并能開展檢查業務的衛生醫療機構不足5家，無法滿足群眾基本醫療的檢查要求，致使相當一部分群眾舍近求遠，到幾十里以外的衛生機構去看病。
4、公共衛生管理職能弱化
農墾醫療機構具有非常明確的公益性性質。從我們調查情況來看，多數醫療衛生機構存在重醫療、輕預防、公共衛生管理職能弱化的現象。公共衛生管理職能中，計劃免疫和婦幼保健工作在屬地衛生部門的督導下，還有所開展，而健康教育、康復醫療及計劃生育技術工作幾乎停滯。根據要求，各醫療機構應設置預防保健科，而調查顯示，有60的醫療衛生機構設置了預防保健科。即使設置預防保健科的醫療衛生機構，防保人員全部由醫療衛生人員兼職，工資、經費不落實，健康教育宣傳、婦幼保健支出更是少得可憐。
基層衛生服務網絡處于“線斷、網破”的狀態。由于農場地域寬廣，居民點多而且分散，大部分農場只有職工醫院或衛生所一家公益性性質的衛生機構，在場區內下設診所和衛生室的農場只有9家，遠離場部的群眾有的距離7—8公里，看病極為困難。就是現在僅有的17處基層衛生室條件也十分簡陋，難以適應群眾就醫的基本需要。
公共衛生投入極為有限。2000年-2006年全區農墾系統對疾病防疫和婦幼保健的投入累計為21.23萬元，平均每年3.03萬元。2005年雖有所增加，投入也僅為4.45萬元，按農墾總人口計算，平均每人僅為0.46元，與自治區城市社區服務要求的人均2-5元/年/人的標準，分別低77-90.8。
機構的不健全和資金投入的不足，使農墾醫療衛生機構堅持以預防為主的方針大打折扣。在遠離城鎮的農場，尤其是靠近山區的農場，或因家庭收入有限，或因交通不便，群眾預防保健意識相當淡薄，醫療保健觀念陳舊落后。從走防的農戶和患者看，沒有一戶平時作身體健康檢查，都是有了病迫不得已才去求醫，“小病拖，大病抗，重病聽天命”是群眾對因病致貧、因病致殘、因病返貧的生動總結。
5、醫療衛生機構生存狀況堪憂
隨著農墾體制改革的深入，農墾系統以市場化為取向，積極探索衛生體制改革的路子，在農場給予一定補貼的基礎上，采取股份合作制、經營包干、國有民營等形式，將衛生機構全部推向市場，21家醫療衛生機構絕大部分入不敷出，虧損嚴重，衛生機構整體上經營狀況不佳，舉步維艱。
與衛生機構凋敝狀態相對應的是衛生人員收入的低下，2005年，人均月工資僅為720元，普遍低于社會同級同類人員工資的35-50，而且各衛生機構不同程度存在工資欠發的情況。
條件差，待遇低，與人才結構落后成為惡性循環，相當一批威望高、責任心強、業務精的骨干力量調離衛生機構或辭職從事個體行醫。自2000年至2005年，流失醫務人才就達119人，而同期調入醫師僅9人。
6、群眾看病貴問題日漸突出
由于體制改革將醫療機構推向市場，靠市場求生存，導致衛生機構以賣藥為主。
2005年，農墾醫療機構總收入556.7萬元，其中藥品收入513.73萬元，占總收入的92。西藥加價率達到15-20，中藥加價率達到25-30，群眾就診買高價藥，出現個別醫療機構盲目追求高收入的狀況。我們調研發現，全系統所有的醫療機構，沒有一家參加全區醫療機構藥品統一招標、統一價格、統一配送的“三統一”改革工作，藥品價格明顯高于全區招標藥品價格，加重了群眾的就醫負擔，群眾看病貴問題比較突出。2005年，渠口農場家庭人均支出醫療費達561元，占人均純收入的11.2，因重大疾病喪失或部分喪失勞動能力的，以及先天殘疾無勞動能力的人數有330多人，致使300多個家庭因支付高額的醫藥費而返貧，還有600多個長期患慢性疾病的病人為看病貴而苦惱。前進農場因病致貧的家庭達到13.4。
二、農墾衛生事業發展艱難的根本原因是體制不順
農墾衛生事業發展陷入困境，除與當前農墾經濟發展水平相對落后，醫療市場競爭激烈，內部機制不活等環境因素外，主要是管理體制上的問題。
1、企業開展醫療衛生工作力不從心
農墾是企業，大多從事收入低、風險大的農業生產，在負擔全部生產經營職能成本的同時，還要承擔“政府辦衛生”的運行成本，自身的負擔不斷加重。農墾不是一級政府，有別于市、縣行政區域，在爭取衛生政策方面，無法得到國家應有待遇，未能享受到國家關于財政轉移支付、公共衛生項目申報、資金投入、基本建設、設備投入、工資和業務經費保障等政策，各農場設立的職工醫院、衛生室的投入和支出均不能列入國家項目和地方財政預算，以致于衛生事業的發展自身無力顧及。
2、衛生事業未納入全區衛生體系
從農墾衛生機構的性質和功能來看，鄉鎮衛生院、城市社區衛生服務機構一樣，承擔著公共衛生和基本醫療服務等公益性職能，開展公共衛生工作應由政府提供所需人員工資和正常的業務經費，衛生服務網絡建設更是政府應盡之責。近兩年來，我區城市社區衛生服務和以鄉鎮衛生院為主體的農村衛生服務網絡，在國家政策支持和自治區高度重視下，基礎設施建設得到了全面加強，專業技術人員素質得到全面提高，經費得到了全面保障，藥品實現了集中招標采購的“三統一”，城鄉群眾初步享受到了安全、有效、方便、價廉的公共衛生和基本醫療服務。而農墾衛生工作上不靠城市，下不靠農村，長期以來游離于城市和農村衛生體系之外，沒有納入自治區和當地衛生行政部門統一管理，業務得不到指導，醫療條件得不到改善，設備得不到更新，經費得不到保障，人員得不到交流和培訓。2000年-2006年8月，各級政府對農墾衛生投入只有10萬元（“非典”時期的補助資金）。農墾衛生發展由農墾自身解決，為求生存，必然要集中主要精力干能帶來經濟效益的醫療服務，而忽視公共衛生職能，造成其職能與責任的失落。
三、加強農墾衛生工作的建議
從我區衛生發展來看，2005年以來，我區堅持公共醫療衛生的公益性質，深化醫療衛生體制改革，強化政府責任，在全國率先將城市社區衛生服務機構和鄉鎮衛生院列為全額預算撥款的事業單位，并采取財政補助的辦法，加大村衛生室建設的力度；在此基礎上，今年年初在全國率先推行了醫療機構藥品統一招標、統一價格、統一配送的“三統一”政策，城市社區、鄉村醫療機構藥品價格總降幅為48.76，初步解決了群眾看病難、看病貴的問題。從目前的大環境看，理順農墾衛生體制，基礎可靠，條件具備，時機成熟。
從農墾衛生發展來看，目前管理體制嚴重制約了衛生事業的發展，僅在系統內部靠單項和局部的改革，難以消除現行管理體制造成的弊端，只有通盤考慮，從理順體制入手，從內部到外部、從機制到政策、從企業管理到行政管理，進行綜合配套改革，才能為農墾衛生事業發展提供強有力的保障。
從全國農墾衛生體制改革趨勢來看，農墾醫療衛生機構移交地方人民政府屬地管理已成為大趨勢，廣西省政府明確提出要在2006年底移交完畢；甘肅省政府也提出對農墾20個醫療衛生機構一次性全部分離移交所在市或縣區政府管理，并納入當地醫療衛生體系整體規劃，統一管理。
從國家要求來看，根據十六屆六中全會明確提出的“推進醫療機構屬地化和全行業管理，理順醫藥衛生行政管理體制，推行政事分開、管辦分開、醫藥分開、盈利性與非盈利性分開”的精神，我區農墾衛生的現行管理體制與國家的要求還有相當的距離。建議：
一是提高認識。農墾醫療衛生機構和鄉鎮衛生院、城市社區服務中心一樣，除提供基本醫療服務外，還承擔著墾區內公共衛生管理，開展健康教育、預防、保健、康復、計劃生育技術服務和一般常見病、多發病的診療服務等職能，為廣大群眾提供安全、有效、方便、價廉的公共衛生和基本醫療服務，是解決群眾看病難、看病貴的最直接平臺。各級政府和農墾系統要把其納入加強公共衛生體系建設的大系統中，進一步提高其重要性的認識，在人員、投入、基礎設施建設等方面給予保障，糾正以市場化、商業化為取向的改革做法，切實保證其公益性性質，盡快讓墾區群眾都公平地享有公共衛生和基本醫療服務。
二是要加強領導。各級政府和農墾部門要把做好農墾衛生工作作為構建和諧社會的一件大事來抓，納入國民經濟和社會發展規劃，列入政績考核的主要內容。衛生行政部門要將農墾衛生醫療機構納入城市社區服務或鄉鎮衛生院考核之中，每年對其進行考核，執行自治區的統一獎懲政策。各級衛生、發改、財政、人事、編制、食品藥品監管等部門要統一協作，形成合力，共同推動我區農墾衛生事業的發展。
三是要盡快理順管理體制。現階段，無論對農墾醫療衛生實行哪種管理體制，都必須結合我區實際，進一步明確自治區、農墾和各市縣發展衛生事業的職責，強化責任，采取強有力的措施，增加投入，健全衛生服務體系，改善醫療衛生條件，加強人才隊伍建設，強化醫療衛生公共職能，全面執行藥品集中招標采購的“三統一”政策，充分調動各方面的積極性，形成齊抓共管的合力，保證農墾衛生事業的健康發展，為墾區群眾提供安全、有效、方便、價廉的公共衛生和基本醫療服務。
綜合區內外情況，我們提出以下兩種方案：
方案一：實行“人、財、事”完全屬地管理體制
1、主要內容。
管理體制---將農墾企業醫療衛生機構整體移交地方管理。將農墾21家醫療衛生機構一次性全部與企業分離，移交所在市或縣（區）政府管理，移交后的農墾企業醫院為接收地所屬的公益性醫療機構，當地衛生行政部門實行“人、財、事”完全統一管理。
機構設置---根據衛生機構所在地的社會經濟發展狀況、服務人口、服務半徑和衛生醫療資源情況，因地制宜，確定為全額撥款的社區衛生服務中心或鄉鎮衛生院。
編制與人員管理---根據衛生事業發展的需要，對移交的衛生機構的編制由自治區編辦進行重新核定，人員工資福利按接收地同級同類醫院人員標準執行（達到法定退休年齡的衛生系統離、退休人員不列入移交范圍），符合條件移交的農墾企業醫院在職員工，其基本養老保險個人帳戶基金按“錢隨人走”的原則，交接收地的社會保障基本財政專戶管理。
資產---農墾醫療機構現有的資產（包括土地、醫院用房、醫療設備、車輛等），按照“先審計、后移交”的原則，整體無償劃轉為接收地人民政府管理，醫院移交前的債務、合同責任及連帶責任由農墾原辦醫療機構企業承擔。
經費---農墾醫療機構移交接收地人民政府管理后，一年過渡期所需經費由農墾局和接收地人民政府按1：1比例共同承擔，過度期后，全部由接收地人民政府負擔。
2、利弊分析。
有利因素在于：一是有利于強化各級政府的責任，建設覆蓋全體居民的基本衛生保健制度；二是能夠保證市縣對境內所有衛生機構的有效組織領導，實現政令暢通，步調一致，高效快捷，監督到位；三是有利于克服地方利益與部門利益的矛盾，加強公共衛生體系建設，健全醫療衛生服務體系，提高工作效率和衛生服務水平；四是能夠進一步整合衛生資源，減少浪費和重復建設；五是有利于提高衛生隊伍的能力建設；六是有利于加強已加入新型農村合作醫療的移民、家屬，以及參加城鎮醫保職工的醫療服務，使醫保制度落到實處。
不利因素在于：農墾衛生機構基礎設施建設欠帳較多，會給地方政府帶來較大的負擔。
方案二：實行農墾和衛生雙重領導的管理機制
1、主要內容。
管理體制---在不增加人員編制的情況下，在自治區衛生廳或農墾局內設立農墾衛生分局，業務由自治區衛生廳統一管理，編制重新核定，由自治區衛生廳和農墾局共同管理，干部人事由農墾管理。
機構設置---根據農墾衛生機構所在地的社會經濟發展狀況、服務人口、服務半徑和衛生醫療資源情況，確定為全額撥款的社區衛生服務機構。
編制與人員管理---根據衛生事業發展的需要，對所有的衛生機構編制由自治區編辦進行重新核定。
經費---業務經費和人員工資由自治區財政統一核撥。
2、利弊分析。
有利因素在于：一是有利于農墾事權和責權的統一，控制管理成本；二是有利于強化農墾的責任，加強對農墾衛生工作的領導。
不利因素在于：一是不利于爭取國家政策的支持；二是不利于農場所在的政府對農墾衛生工作的管理和指導；三是醫療機構隊伍的素質不能得到有效的提高。
根據我區的實踐和外省區的做法經驗，綜合上述兩個方案的比較，從總體上來說，第一種方案有利因素較多，主要是有利于爭取國家政策支持，有利于加強公共衛生體系建設，提高醫療衛生服務水平，有效地與新型農村合作醫療和城鎮職工醫保對接。

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