現在位置：范文先生網>報告總結>調研報告>城市環境基礎設施建設與運營市場化問題調研報告

城市環境基礎設施建設與運營市場化問題調研報告

時間：2023-02-24 14:34:29 調研報告我要投稿

相關推薦

由國家環保總局政研中心撰寫的這份報告，總結了我國城市污水和垃圾處理設施建設與運營市場化實踐中存在的公有公營、公有民營、用戶和社區自助（分散處理）三種主要模式及其優勢與風險特點。從認識、政策和管理體制方面，分析了影響市場化進程的五大問題：對環境基礎設施領域中政府與市場關系問題的認識上存在偏差；現有的市場化政策環境還不能滿足形勢發展的需要；地方政府應用市場化模式的能力不足，沒有明確的監管和服務體制；改革現有體制面臨特殊困難；垃圾處理市場化過程中的監管和服務問題等。報告提出四點對策建議：（1）在城市環境基礎設施建設與運營中，要正確處理好政府與市場的關系；（2）東部地區可以全面推進城市污水和垃圾處理市場化，西部地區要有重點、有步驟地逐步推進；（3）加強和完善市場化政策；（4）提高地方政府實行市場化的能力，建立監管服務體制。
　　本版從本期起，將連載這份報告。
　　一、調研的背景與目的
　　快速城市化和滯后的處理設施，使得我國城市生活污水和垃圾污染問題突出。
　　改革開放以來，我國城市化也進入快速發展時期，城市數量由1978年的193個增加到2001年的664個，城鎮人口由17，245萬人增加到48，064萬人。上世紀90年代后，我國城市化速度進一步加快，目前城市化水平達到37％左右。城市數量與規模的迅速增加與擴張，帶來了嚴重的城市生活污水和垃圾污染問題。近10年來，我國城市生活污水排放量每年以5％的速度遞增，在1999年首次超過工業污水排放量，2001年城市生活污水排放量221億噸，占全國污水排放總量的53.2％。同樣，城市生活垃圾產生量近年來以5～8％的速度增加，2001年全國城市生活垃圾產生量達到1.34億噸。
　　與此同時，我國城市生活污水和垃圾處理設施嚴重滯后和不足。到2001年底，全國城市污水處理廠452座，排水管道約15.8萬公里，城市污水處理率僅為36.5％，其中生活污水二級處理率大約只有百分之十幾。大量的生活污水未經處理直接排入城市河道，導致約63％的城市河段受到中度或嚴重污染。全國生活垃圾處理廠（場）740座，垃圾處理率58.2％，無害化處理率約10％左右。大量未經處理的垃圾，不僅占用了全國大約5萬公頃土地，而且造成了嚴重的土壤、水體和大氣污染以及疾病的傳播。
　　設施短缺和處理效果不好的主要原因是資金不足和運營效率不高，它直接影響到“十五”環保計劃目標的實現，解決問題的關鍵是充分利用社會資本和實行市場化。
　　從“九五”開始，城市生活污水和垃圾污染治理逐漸成為我國環境保護工作的重點領域。國務院批準的“十五”環保計劃要求，到2005年，城市生活污水集中處理率要達到45％，50萬人口以上的城市要達到60％；新增城市垃圾無害化處理能力15萬噸／日。資料表明，要完成污水集中處理目標，全國需要新建1000多座污水處理廠，新增處理能力2600萬噸／日，總投資達千億元。實現垃圾處理計劃目標，約需投入450億元。
　　在城市污水和垃圾處理設施建設與運營中，我國遇到了資金不足和效率不高兩個嚴重問題，它是造成我國相關設施建設嚴重滯后和處理效果不好的關鍵原因，直接影響到我國能否實現“十五”環保計劃目標。這兩個問題的具體表現是，政府沒有足夠的資金建設設施，建成了又沒有充足資金來維持設施正常運行，同時，污水處理設施與管網不配套也造成不少設施閑置和浪費；同時，由于運營體制與機制上的原因，不少運行中的設施，并未發揮出設施所設計的處理能力、效率和質量。
　　河南省是我國淮河流域污染治理的重點省份之一，2000年污水排放量占流域污水排放總量的24％，但是目前已經建成的城市污水處理廠普遍面臨“斷糧”之憂。在一些地方，各級政府耗巨資建成的污水處理廠半停半開甚至閑置，不能發揮應有的作用，地方財政也為之背上了沉重的包袱。如投資1.05億元，2001年6月建成并開始試運行的焦作污水處理廠，因為資金困難，從當年10月起便一直停運到現在。污水廠累計拖欠10余家單位的工程款1300多萬元，債主天天登門要賬，廠長無法正常上班。廠子設計處理規模10萬噸，因為管網不配套，現在每天只能收5～6萬噸污水，年運行成本700萬元左右。因拖欠水電費，多次接到停電通知，甚至一度被停水。職工為了維持生計，在巨大的二次沉淀池里養了4000多尾魚，在氧化溝旁種上了香菜、蘿卜等蔬菜。
　　類似現象在河南的禹州市和長葛市等地同樣存在，即便是正在運行的商丘市、安陽市和平頂山市污水處理廠，也都面臨著還貸壓力大、運營資金不足等問題。
　　要解決這兩個問題，必須打破政府建設政府運營的傳統模式，充分利用社會資本，建立多元投資主體模式，實行建設與運營的產業化和市場化。溫家寶副總理在2001年的太湖水污染防治第三次工作會議上指出，要鼓勵和支持各類社會資金投入水污染防治，推進污染治理的企業化、市場化、產業化進程。
　　1997年6月，財政部、國家計委、建設部和國家環保總局聯合發布了《關于淮河流域城市污水處理收費試點有關問題的通知》。之后，東部一些城市開始著手探索城市污水處理市場化道路。隨著污水和垃圾收費、水價改革、城市污水和垃圾處理產業化發展等方面的國家指導政策的陸續頒布，不少城市的污水和垃圾處理設施建設與運營市場化實踐取得了重要進展，為推進全國的市場化發展，發現了問題，積累了經驗，找出了對策。
　　在這一背景下，國家環保總局政研中心于2002年5月份先后在北京、上海、浙江、福建、江蘇和廣東等省市，開展了城市環境基礎設施（污水和垃圾處理）建設與運營市場化調研。調研的目的是，了解和掌握我國主要省市開展市場化實踐的實際進程，在借鑒國際經驗的基礎上，總結我國正在實踐的市場化模式，分析制約市場化發展的主要政策問題，提出相應對策。　　二、城市環境基礎設施建設與運營市場化模式及特點
　　根據私人部門（在我國主要是指民營企業）的參與程度，國際上將城市環境基礎設施領域的市場化做法分為四種模式：公有公營、公有私（民）營、私有私營、用戶和社區自助模式（相當于我國的市場化分散處理模式）。目前，在我國東部地區，除了上海有一個正在準備中的垃圾處理私有私營項目（BOO項目：建設－運營－所有）外，其他三種模式均有較成功的實踐案例。
　　（一）公有公營模式
　　公有公營模式主要是指由政府投資建設城市環境基礎設施，設施運營由公有企業（包括國有、地方和集體企業）實施企業化管理，也可以通過服務合同或管理合同形式允許民營企業準入設施的運營。
　　1.事業單位改制，企業化運營
　　在城市污水和垃圾處理設施事業單位運營改制方面，北京和上海先行了一步，創出了新的模式，積累了進一步深化改革的經驗。2001年，北京市將市政管理委員會所屬四個污水處理廠和城市排水設施，改制重組為北京市城市排水集團有限責任公司；將原有市環衛局所屬的有關垃圾處理事業單位，轉制重組為四個國有獨資公司。改制后的運營體制，按照企業化方式管理。
　　北京市的污水處理廠原來由市政管理委員會下屬的排水公司運營管理。目前，北京市已經完成了污水運營體制的改革工作。在城市排水公司的基礎上，整合高碑店、酒仙橋、方莊和北小河等四個市屬污水處理廠和城市排水設施，改制重組為北京市城市排水集團有限責任公司。市政府授予該公司對市屬四個污水處理廠和城市排水管網、泵站等國有資產的經營權，并要求改制后的公司隨著污水收費價格調整和機制理順，按照市場化的原則自主經營、自負盈虧、滾動發展。在垃圾運營體制上，北京市以垃圾處理廠和清潔車輛廠為基礎，把原有市環衛局所屬的事業單位轉制重組為四個國有獨資公司。市屬環衛專業公司的資金撥付方式由按事業單位撥款改為按實際成本核算，以合同的方式撥付，推動了環衛行業產業化、專業化和市場化的進程。
上海市將原來的排水公司重組為一個管理公司和三個運營公司，將投資、建設、運營、管理“四分開”。實際上，事業單位改制后的形式，可以是國有企業，也可以是公私合營的股份制企業。
　　與傳統的事業單位運營體制相比，企業化改制是通過引進市場管理機制來降低設施運營成本，提高運營效率，減輕政府運營的財政負擔，并且有利于改善服務質量。通過改制，上海市12家污水處理廠的日處理量增加了3萬噸。但是應該看到，改制并不能減輕政府在籌措設施建設資金方面的壓力。
　　與其他市場化模式相比，企業化改制是一種較穩妥和漸進的市場化方式。在我國城市污水和垃圾處理設施由事業單位運營體制一統天下的情況下，企業化改制應成為我國推進市場化的突破口和主要任務。對于這一點，國家計委、建設部和國家環保總局于2002年9月共同發布的《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出：“現有從事城市污水、垃圾處理運營的事業單位，要在清產核資、明晰產權的基礎上，按《公司法》改制成獨立的企業法人。暫不具備改制條件的，可采用目標管理的方式，與政府部門簽訂委托經營合同，提供污水、垃圾處理的經營業務。”
　　2.管理合同
　　根據國際上的做法，在公有公營模式下，還可以采取管理合同和服務合同形式讓民營企業參與設施的運營。服務合同是指為了降低運營成本，或從民營企業獲得一些特殊的技術和經驗，將設施運營中的某一部分承包給民營企業。管理合同是指為了增加企業對設施管理的自主性，減少政府對日常管理的干預，將整個設施運營的所有管理責任委托給民營企業。2001年，深圳市將龍田和沙田污水處理廠以管理合同方式承包給民營企業運營后，估計政府每年可以節省120多萬元的財政開支，運營成本降低20％左右。
　　深圳市龍田和沙田污水處理廠由市、區、鎮三級政府聯合投資興建。龍田污水處理廠總規模為6萬噸／日，總投資2850萬元；沙田污水處理廠總規模為5000噸／日，總投資880萬元。
　　為了減輕政府在運營維護方面的負擔，提高管理效率，引進科學和先進的管理模式，市、區政府授權坑梓鎮政府把兩座污水處理廠的運營管理推向市場，選擇一個企業化、專業化、規范化的運營隊伍來經營管理污水處理廠。通過在全國范圍內公開招標，最終選擇了以深圳市碧云天環保公司和安徽國禎環保公司組成的強強聯合體，作為龍田和沙田污水處理廠的運營承包方，承包期為15年。據估算，原來兩座污水處理廠每月的運營維護費用約為50多萬元，實行市場化后，每月只需付給運營承包企業40萬元，政府一年就可以節省120多萬元，大大地減輕了政府的財政壓力。而承包企業認為，只要通過改進工藝和管理創新，仍有盈利空間。
　　管理合同模式下的運營主體是純粹的民營企業，在提高效率和服務質量方面有較充分的市場體制與機制保障。另外，由于運營期間的支出和從政府取得的服務費相對穩定，管理合同模式對于民營企業的經濟風險較小，但收益率也相對較低。同樣，管理合同模式仍然無法解決政府建設資金短缺的難題。
我國城市環境基礎設施建設與運營市場化問題調研報告（之二）
2003-02-14 國家環保總局環境與經濟政策研究中心
　　（接上期）
　　3.供排水“一體化”模式
　　在城市污水處理企業化改制過程中，上海和深圳等地還探索出了供排水“一體化”模式，將原屬事業單位的污水處理廠與屬企業性質的自來水公司合并，形成一個企業集團，同時經營供水和污水處理業務。
　　2001年12月28日，由深圳自來水集團牽頭組建的全國首家大型水務集團成立。原屬市城管辦管轄的濱河、羅芳、南山污水處理廠及整個排水管網整體并入自來水集團，新成立的深圳市水務（集團）有限公司“身價”達到了60億元人民幣。2001年，深圳自來水集團實現供水銷售收入6.76億元，利潤0.87億元。市污水處理系統日處理能力為125萬噸，雖能滿足全市污水處理需要，但按照深圳市現行污水處理收費標準（企業0.4元／噸、家庭0.27元／噸），年運行資金缺口達7000萬元。因此，為取“長”補“短”，深圳市決定實施供排水一體化改革，由自來水廠吸收污水處理廠業務。同時，擴大規模后的深圳水務集團，將逐步通過減持國有股，引進民營投資者，使供排水基礎設施建設、管理與運營逐步實現市場化，走上良性循環的軌道，力爭用5～10年時間建設成為一個服務良好、管理科學、有能力參與國際競爭和跨區域經營的現代化水務企業集團。
　　從供排水“一體化”模式的制度安排上看，它有三個顯著的優點。
　　第一，“回報扶貧”。用供水行業較高的投資回報，補貼污水處理項目的不足。
　　第二，“技術和管理扶弱”。我國供水行業發展已具有了較長歷史，在水處理技術和管理經驗方面都較污水處理行業有優勢，二者合并后，有助于提高污水處理行業的技術和管理水平。
　　第三，解決污水處理融資的企業法人主體問題。傳統運營體制中的事業單位是不允許向社會融通污水處理資金的，改制合并后的企業就可以解決這一問題。同時，由于有供水業務做保障，“一體化”后的企業具有較高的融資信譽和融資能力。
　　從以上特點看，除了企業化改制中可以采用供排水“一體化”模式外，它也非常適宜或更適宜應用于BOT運作方式。這是因為打捆后的項目對民營企業更具投資吸引力，同時，如果沒有特殊政策或行政干預，具有回報和技術及管理優勢的供水企業，并不見得愿意背“污水處理這個包袱”。
　　所以，在供排水“一體化”實踐中要避免形式上的“一體化”改制，例如，通過行政手段強行撮合，搞“拉郎配”式的機械組合，“一體化”改制后的供水業務按照市場化方式經營，但污水處理仍沿用過去的經營方式，單獨核算，運營的資金缺口全部仍由政府補貼，也就是說，雖然供排水業務在形式上合在了一起，但仍按兩種機制運行，并沒有從根本上實行市場化，沒有充分發揮“一體化”模式的優勢。因此，未來供排水“一體化”應遵循市場規則，通過市場作用實行結合，避免以行政手段強行改制。
　　（二）公有私（民）營模式
　　公有私（民）營模式是較徹底的市場化運營環境基礎設施的模式。通過租賃或授權合同方式，政府將公有的環境基礎設施運營和進行新投資的責任轉讓給民營企業，所有設施運營的投資、管理、贏利和商業風險都屬于民營企業。其典型應用模式是ROT（改造－運營－移交）和TOT（轉讓－運營－移交）。隨著實踐的發展，公有私營模式衍生出BOT（建設－運營－移交）方式，即設施的建設也由民營部門投資，但合同期滿后，政府對設施擁有所有權，或者說政府擁有設施的最終所有權。與公有公營模式相比，公有私（民）營模式具有使運營效率更高、服務質量更好的制度基礎。
　　我國東部地區在城市污水和垃圾處理市場化實踐過程中，出現了BOT、準BOT和TOT等模式。
　　1.BOT
　　BOT（建設－運營－移交），是指政府與投資者簽訂合同，由投資者組成的項目公司籌資和建設城市環境基礎設施，在合同期內擁有、運營和維護該設施，通過收取服務費回收投資并取得合理的利潤，合同期滿后，投資者將運營良好的城市環境基礎設施無償移交給政府。目前，我國已投入運行的BOT污水和垃圾處理項目主要有浙江省溫州東莊垃圾焚燒發電廠、廣東南海市垃圾焚燒發電廠、四川省崇州市生活垃圾處理廠和河北省晉州市污水處理廠等。此外，據不完全統計，目前在建的BOT項目有10多家，在談的項目很多。
溫州市年產生活垃圾40多萬噸，并且以每年8～10％的速度持續增長。由于原有的兩個垃圾填埋場容量已基本飽和，市區沒有合適的地方新建垃圾填埋場。在參考其他城市的做法后，決定采用BOT模式建設垃圾焚燒發電廠。
　　溫州市東莊垃圾發電廠項目總投資9000萬元，全部由溫州市民營企業———偉明環保工程有限公司投資建設和經營管理，運營期25年（不包括兩年建設期），25年后無償歸還政府管理。東莊垃圾發電廠設計日處理生活垃圾320噸，年發電2500萬千瓦。一期工程自2000年1月破土動工，于當年11月28日竣工、并網發電，實現了當年建設當年投產的高速度，并通過ISO9001認證。一期工程投資6500萬元，日處理生活垃圾160噸（實際處理量200噸），每年發電900萬度，扣除工程自身運行耗電200萬度／年外，其余每年700萬度的發電量以0.52元／度的價格上網出售，另外收取政府垃圾處理補償費73.8元／噸。扣除運行費用和設備折舊，東莊垃圾焚燒發電廠收入相當可觀，預計投資回收期為12年。
我國城市環境基礎設施建設與運營市場化問題調研報告（之三）
2003-02-18 國家環保總局環境與經濟政策研究中心
　　（接上期）
　　城市環境基礎設施建設應用BOT模式的優點是顯而易見的。對政府而言，BOT項目最大的吸引力在于，它可以融通社會資金來建設環境基礎設施，減輕政府財政壓力。政府對項目的支付不再是一次性巨額財政投入，而是通過出讓“特許經營權”，用污水和垃圾費（以及少量財政預算）分期支付給投資者。對企業而言，由于有污水和垃圾處理費做擔保，所以BOT項目具有風險低、投資回報穩定的優勢。表面上，BOT項目由于民營企業介入后需要有一定的利潤回報而使項目的總成本增加，加大居民和政府的負擔，但另一方面，正是由于民營企業的介入，可以提高效率，降低成本。所以，與政府建設和運營的項目比，BOT項目實際成本增加與否取決于上述兩方面因素共同作用的結果。根據美國環保局的估計，無論是環境基礎設施的投資費用還是運營成本，私營企業都要比公共部門低10～20％。
　　BOT模式也具有一定的風險隱患。政府面臨的風險主要有：一是當政府對環境基礎設施的市場潛力和價格趨勢把握不清時，可能對投資者盲目承諾較高的投資回報率，加大居民和政府負擔。二是如果政府規劃滯后和監管不力，容易造成民營企業的不規范參與和競爭，導致城市環境服務供給的不公平和無序問題，嚴重時，可能使政府喪失對環境基礎設施的控制權。三是承包商延誤工期，投資超支，籌資困難；承包商破產或不可抗力終止合同，造成環境基礎設施不能如期建成并投入使用。四是少數不具備資金和技術實力的環保企業，為在建設期獲取巨額收入，不顧建設質量和建成后的運行狀況，采用不成熟的工藝和設備，把設施的運營風險全部留給項目本身，實際上是留給了政府。
　　項目公司面臨的風險主要有：一是政府不講信譽和政策不穩定，它是民營企業介入環境基礎設施領域的最大障礙和風險。二是項目設計和建設中的風險，包括項目設計缺陷、建設延誤、超支和貸款利率的變動。三是項目投產后的經營風險，包括項目特有技術風險和價格風險等。
　　1.準BOT
　　盡管許多地方政府和民營企業都希望采用BOT模式建設城市污水和垃圾處理設施，但實際情況是談的項目多，談成的少。其原因是多方面的，主要是投資商期望的投資回報與政府保本微利政策之間存在著較大差距。同時，BOT模式在我國仍屬新生事物，政府和企業對如何規范運作項目和規避項目風險缺乏知識和經驗，顧慮較多。在這種情況下，出現了準BOT模式。準BOT模式與典型BOT模式的主要區別在于項目投資結構和經營期限上的不同，政府是項目公司的股東之一，項目操作依然按照BOT模式。已建成的由國債支持的紹興垃圾焚燒項目，正準備按準BOT模式運作。除了資金外，政府注入項目的股份也可以是土地等其他資本形式，北京經濟技術開發區污水處理廠就是這方面的一個較成功的案例。
　　北京經濟技術開發區污水處理廠日處理規模為10萬噸，總投資兩億元，其中一期規模為兩萬噸，投資約3200萬元，已于2001年底正式竣工運行。該項目采取準BOT方式，由美國金州公司與北京經濟技術投資開發總公司成立合作公司，金州公司提供技術、資金，北京經濟技術投資開發總公司代表開發區以土地使用權入股，合作公司負責開發區污水處理廠的設計、施工及后期運行管理。20年合同期滿后，污水處理廠轉交給開發區自行管理。
　　與典型的BOT項目有所不同，開發區不是無償或優惠提供土地使用權，而是以土地使用權入股成立合作公司，從污水廠的運營中獲得回報，同時，也可以從合作伙伴那里學習先進的技術和管理經驗。
　　該項目取得成功的一個重要原因是有較高的污水收費做保障。該污水廠是一個處理開發區所有工業廢水和生活污水的集中處理設施，而且生活污水所占比例很小。開發區三資企業占總投資額的90％以上，企業效益良好，有能力足額繳納污水處理費。所以，開發區征收了較高的污水處理收費，1.1元／噸，保證了項目有良好的投資回報，預計10年內可以收回投資。
　　由于政府資金或其他形式的資本注入，準BOT模式可以提高投資者的信心，減輕投資者融資和還貸壓力，降低投資風險，是適宜于資金實力較弱的國內環保企業和由國債支持項目的一種運作方式。同時，政府作為股東，準BOT模式便于政府調控項目服務收費價格。需要指出的是，準BOT模式對于政府與企業之間簽訂的合同的嚴謹性要求更高，否則，在設施運營管理、利潤分成等方面容易產生糾紛，影響環境基礎設施的建設與運營。
　　2.TOT
　　TOT模式，即移交－運營－移交，是指政府對其建成的環境基礎設施在資產評估的基礎上，通過公開招標向社會投資者出讓資產和特許經營權，投資者在購得設施并取得特許經營權后，組成項目公司，該公司在合同期內擁有、運營和維護該設施，通過收取服務費回收投資并取得合理的利潤，合同期滿后，投資者將運行良好的設施無償地移交給政府。
　　去年，深圳市出臺了城市污水處理產業化實施方案，對2000年后由政府已建成的和“十五”期間將新建的污水處理廠，均采取TOT方式進行產業化改革。
　　從本質上看，TOT模式是政府將城市環境基礎設施租賃給民營企業的一種方式，租賃企業一次性向政府支付租金。通過TOT模式，政府可以回收設施建設資金，同時解決了運營問題。對于項目公司而言，由于其受讓的是已建成且能正常運營的項目，不需承擔建設期的風險，盡管投資回報率會略低于BOT模式，但對投資者仍有較大吸引力。TOT模式運作的關鍵是要做好設施轉讓前的資產評估，確定合理的投資回報率。
　　（三）用戶和社區自助（或市場化的分散處理）模式
　　國際上所稱的“用戶或社區自助模式”，是指經社區成員同意，自主建設有關污染處理設施，其管理方是社區組織，實施方一般是專業公司，費用由用戶或社區成員自我負擔。在我國，通常所說的分散處理模式是相對于集中處理技術方式而言的，所以用戶或社區自助模式在我國實際上就是市場化分散處理模式。在南京、廣州等東部城市，許多飯店和寫字樓很好地應用了這一模式來處理生活污水。
　　對于居民小區、寫字樓和市政管網難以覆蓋的城市邊緣地區，市場化分散處理模式具有廣闊的發展前景。與集中處理相比，分散處理具有投資小，規模小，技術要求也相對較低的特點，并且用戶群明確，費用收集過程簡單，較適宜于中小型環保企業建設和運營。國家只要制定較嚴格的城市污水處理法規和監管辦法，給予一定的處理技術幫助，城市政府配套以合理的小區污水處理規劃，制定具有一定浮動范圍的收費標準，分散處理就完全可以采用私建私營的模式。
我國城市環境基礎設施建設與運營市場化問題調研報告（之四）
國家環保總局環境與經濟政策研究中心
2003-03-07
　　三、城市環境基礎設施建設與運營市場化過程中的若干重要問題分析
　　城市污水和垃圾處理市場化探索實踐在我國僅有兩三年的時間，有許多認識、政策和管理體制方面的問題尚未解決，嚴重制約著市場化的發展進程。若這些問題得不到較好解決，市場化方式仍不可能對促進我國實現“十五”環保計劃目標發揮實質性作用。
　　（一）在環境基礎設施領域中政府與市場關系問題的認識上存在偏差
　　在社會主義市場經濟體制初步建立的今天，人們對政府與市場在經濟活動中的正確定位問題已經有了比較清楚的認識，但對二者在環境保護等公共事業領域中的定位問題，仍缺乏正確理解。目前，在城市污水和垃圾處理等環境基礎設施領域，關于這一問題的認識偏差主要表現為兩個極端。
　　第一，受計劃經濟思想的束縛和對“公共物品”理論的片面理解，過分強調政府直接提供城市環境基礎設施的作用。
　　目前，一些地方政府和管理人員存在片面理解“公共物品”理論的現象，認為城市污水和垃圾處理設施建設與運營不宜進行市場化，過分強調政府對提供設施的責任，不積極創造有利于市場化的政策環境。
　　“公共物品”理論認為，對于諸如國家安全、自然生態保護、清潔空氣等純公共物品，其消費具有絕對的非排他特性，必須由政府提供。但城市污水和垃圾處理屬于準公共物品，可以通過“產權界定”和價格機制來實現其消費的可分割性，排除不付費者的“搭便車”現象。所以，對于城市污水和垃圾處理設施的提供，可以在一定程度上實現責任者與生產者的分離，即政府有責任組織相關設施的生產，但不一定親自建設和運營，可以交由市場完成。這就是城市污水和垃圾處理實行市場化的理論基礎。
　　世界銀行曾根據潛在市場競爭能力、設施所提供服務的消費特點、收益潛力、公平性和環境外部性等指標，定量分析了城市污水和垃圾處理相關環節的市場化能力指數。當指數為1時，表示市場化能力很差，不宜讓私人部門參與；當指數為3時，市場化能力最好，完全可以由私人部門完成。分析結果表明，垃圾收集的市場化能力最好，為2.8；污水分散處理次之，為2.4；污水集中處理和垃圾衛生處理居中，為1.8～2.0。
　　所以，只要建立適宜的政策環境，特別是在建立良好的污水和垃圾收費體系后，污水和垃圾處理領域是可以走市場化之路的。溫家寶副總理在太湖水污染防治第三次工作會議上指出，不能簡單地把所有的環境污染治理項目都作為一種社會公益，應該把它看成既是社會公益，但又可以靠市場機制，靠價格機制來保證它的建設和運營。
　　第二，沒有全面和深入地認識清楚市場機制的實質和風險，片面夸大市場化的作用。
　　與第一種認識偏差相反，一些人被少數成功的市場化案例和媒體報道上的渲染所迷惑，認為市場化方式是發展城市污水和垃圾處理設施的主要辦法，有的甚至將BOT項目誤解為不是由政府和居民而是由投資者最后承擔項目成本，有誤導政府不發揮主導作用的危險。
　　“公共物品”理論認為，準公共物品可以由私人部門參與生產，但并不是說政府就可以袖手旁觀，相反在許多情況下和環節中，政府必須發揮主導作用。實際上，即使是在一般基礎設施領域引入社會資本和私人部門參與問題上，發達國家曾走了一條曲折反復的道路，即由私人部門供給為主到公共部門供給為主，再到建立公共部門與私人部門伙伴關系的發展歷程。早在19世紀后期和20世紀初期，英國和美國的絕大部分氣、水、電車和高速公路等設施和服務都是由私人部門建設和運營的。由于缺乏資本，國家的補助也很少，城市政府通過與私人公司簽訂長期合同來解決基礎設施供給問題。但不久，人們發現以私人部門為主供給基礎設施的模式帶來了一系列問題，如偏遠地區設施缺乏、服務價格高、質量差、政治腐敗等。另一方面，隨著收入的普遍提高，社會各收入階層對基礎設施需求的差異性減小，小規模的私人供給模式逐漸不能滿足實際需要，而且規模不經濟的問題也越來越突出。所以，到20世紀，英、美等工業化國家的公共部門和地方政府承擔起為社會提供基礎設施服務的絕大部分責任。然而，這一模式很快又暴露出了政府財政負擔加大和建設運營效率低下等新的問題。所以，從20世紀80年代開始，工業化國家重邀私人部門參與基礎設施建設和運營領域。但這一次變化與以往不同，不是對誰處壟斷地位的簡單劃分，而是要建立一種公共部門與私人部門的伙伴關系（Public－and－PrivatePartnership，簡稱新PPP原則），倡導私人部門參與基礎設施建設與運營（PrivateFinanceIniTIAtive，簡稱PFI），政府對私人部門的相關活動也有了較完善的法律法規約束和很強的監管能力。
　　總體上，在城市環境基礎設施領域，特別是在建設方面，即使在發達國家，目前也沒有證據表明私人部門能夠發揮主導供給作用。
　　因此，在推進我國城市污水和垃圾處理設施建設與運營市場化過程中，必須首先正確處理好政府與市場的關系。在設施建設方面，政府必須發揮主導投資作用，市場化方式為輔，在中長期，可以期望市場化方式發揮較大作用；但在設施的運營以及垃圾收集、轉運等方面，可以全面實行市場化。此外，政府在推進市場化中應該發揮三個作用：一是創建市場，確立民營企業參與污水和垃圾處理領域的法人地位，建立相關收費體系，界定不同市場化模式下的產權制度。二是規范市場，全面制定城市相關設施建設規劃，避免市場化過程中設施建設的盲目性；確立民營企業準入和公平競爭規則，避免魚目混珠，惡性競爭；通過調控收費價格，保證所有人都能享有設施服務；嚴格監管，避免二次環境污染。三是扶持市場，通過稅收、土地、用電等優惠政策和技術及信息咨詢服務，扶持相關企業積極參與市場化。
　　（二）現有政策環境還不能滿足市場化發展的需要
　　1999年以來，我國就污水和垃圾收費、水價改革、產業化發展和外商投資目錄等方面問題，以部門通知和意見的形式發布了6項指導性政策文件。這些文件在5個方面為市場化實踐創造了初步的和框架性的政策環境。一是明確了投資主體多元化、運營主體企業化、運行管理市場化的發展方向。二是制定了污水和垃圾收費政策，為市場化發展創造了必要條件。三是要求改革現有運營管理體制，實行特許經營，初步創造了公平競爭的市場環境。四是制定了一些框架性的優惠政策，扶持城市污水和垃圾處理產業化的發展。五是對地方政府提出了監管和規范市場的要求，保障市場化健康有序發展。
　　另外，考慮到我國城市污水處理技術相對成熟這一情況，可以判斷，我國在城市污水處理和垃圾處理的部分環節全面推行市場化的條件正在趨于成熟。
　　（未完待續）
環境論衡
我國城市環境基礎設施建設與運營市場化問題調研報告（之五）
2003-03-14 □國家環保總局環境與經濟政策研究中心
　　但是現有的政策環境還不能滿足市場化形勢的發展要求。主要表現在三個方面：
　　第一，現有有關市場化和產業化的政策僅為部門指導意見，缺乏相應的法律依據，政策的權威性和力度不夠，特別是當遇到諸如解決企業化改制中的人員安置和實行扶持產業化發展的稅收優惠等深層次問題時，一些地方政府及其主管部門有畏難情緒，回避問題，拖延市場化的發展進程。因此，建議先將現有相關部門指導意見綜合成一項“實行城市污水和垃圾處理市場化發展”的綜合性政策，以國務院決定的形式頒布，然后，在條件成熟后，進行相關立法或將市場化內容加入有關法律之中。
第二，現有政策只是框架性的指導政策，對一些關鍵問題如企業改制和優惠政策，既缺乏可供操作的實施辦法，也沒有明確地方政府實施的權限，給地方政府落實相關政策帶來較大困難，往往造成有政策無作為的局面。
　　第三，現有的污水收費力度不夠，垃圾收費體系尚未全面建立，市場化的前提條件不充分。良好的收費體系是市場化方式建設和運營污水和垃圾處理設施的前提條件，它既是企業向銀行或通過其他渠道融資的抵押，又是企業盈利的保障。目前，大部分城市都已建立了污水收費制度，但標準較低，在0.2～1元／噸之間。在河南，許多地市的污水處理費，最低的僅0.05元／噸，高的也不過0.3元／噸，而污水處理廠的平均處理成本在每噸0.4元左右。所以，如果沒有政府財政補貼，許多城市的污水費標準對民營企業投資缺乏吸引力。
　　在垃圾收費方面，目前只有北京、南京、上海、珠海、青島、沈陽等部分大中城市建立了收費制度，許多城市，特別是中西部城市的收費體系尚未建立，沒有形成市場化的基本條件。造成這一局面的原因，除了出于對居民承受能力的考慮外，主要是一些城市政府和居民對收費制度的認識跟不上，相關政策的權威性不夠，實施力度不大，收費政策中對不交費者沒有相應的處罰規定等因素。對于不同收入階層的居民承受能力問題，可以采用級差和累進收費的辦法來解決，保證居民滿足基本生活需要所進行的必要排放，不顯著增加低收入階層的負擔。
　　另外，征收污水和垃圾費是政府的權力，政府可以將污水或垃圾處理費支付給參與相關設施建設和（或）運營的企業，但不能將收費權轉讓給任何性質的參與企業。
　　（三）地方政府應用市場化模式的能力不足，沒有明確的監管和服務體制
　　城市污水和垃圾處理市場化在我國還是新生事物，許多地方政府對如何運作BOT、TOT等市場化模式缺乏知識。其結果出現兩種不正常現象，要么一個項目需要花費很長的準備階段，甚至幾年談不成一個項目；要么匆忙上陣，談成的項目在價格、回報率、監管等關鍵問題上出現很多失誤。所以，國家在相關人才培訓和地方政府實行市場化的能力建設方面需要采取實質性的措施。
　　根據目前市場化發展過程中出現的相關問題，需要在地方政府建立明確的監管和服務體制。第一，規范市場化運作，只有相關的政策是不夠的，必須要有專門的機構去監督和管理。同時，為有效規避市場化模式給政府帶來的經濟風險和給社會帶來的環境風險，也必須建立一支精通項目管理和環境管理知識的專門隊伍。目前與此項工作最為相關的是市政管理部門（或城建部門）和環保部門，但既沒有明確的職責授權，也沒有同時具備兩個領域專門知識和經驗的人力資源。
　　第二，目前，在運作BOT和TOT等市場化項目時，遇到了誰來代表政府與民營企業簽約的現實問題。按照現有環保法律，城市人民政府具有建設或組織建設環境基礎設施的法定職責，但并沒有授權其可以融通社會資本。而且，國家有關政策規定，政府不能從事經營性活動，禁止地方政府與企業簽訂商業合同，或為企業提供擔保。這樣一來，與民營企業合作的政府法人并不存在。目前，已有的BOT項目合同，有的是與政府主管部門簽訂的，有的是與政府主管部門下屬的公司簽訂的。在一些案例中，企業對合同的合法性和信賴度，主要是取決于對政府領導的信任，而不是合同本身的法律效力。
　　第三，目前，一些地方的污水處理廠有隸屬多家管理的現象，涉及水利局、公用事業局、建委、市政管理局等部門，造成政出多門、責任不清、管理混亂的局面。例如，河南省安陽市，全市三家污水處理廠竟分別隸屬三家單位管理。
　　綜上，建議城市政府建立明確的城市污水和垃圾處理市場化管理實體機構，配備具有專門知識的管理隊伍，作為政府在該領域的法人代表與民營企業簽訂相關協議，同時，統一監管市場化運作過程，為相關企業提供技術和信息咨詢服務。
　　（四）改革現有運營體制面臨特殊困難
　　對原有事業單位進行企業化改制，是我國城市污水處理和垃圾清運及處理市場化過程中的主要形式和任務，今年發布的《意見》對此也做了明確規定。但各地目前或將要普遍遇到兩個特殊困難，一是改制必然會有部分人員被裁減，下崗人員的安置問題成為改制中的首要難題；二是原事業單位按《公司法》改制成獨立的企業法人后，需要根據稅法繳納所得稅等稅種，這樣一來，改制后企業的運行成本或負擔反而會增加。在稅收的優惠方面，地方政府可操作的空間較小。所以，這兩種特殊困難交織在一起，使得不少地方政府對改制的積極性不高，或難于推進。
　　因此建議，一方面，企業化改制過程中的下崗人員除了享受地方政府對一般下崗人員的統一保護和扶持政策外，政府還應在養老和醫療保險方面，給予特殊優惠政策，并通過培訓，幫助他們在市政建設或環保產業領域重新就業。另一方面，國家可考慮建立社會公益性服務行業名錄，對包括改制企業在內的所有從事環境污染治理企業，根據不同情況，實行不同的稅收優惠政策。
　　（五）垃圾處理市場化過程中的監管和服務問題
　　根據目前的情況，在推進垃圾處理市場化時，政府應慎重對待，循序漸進，不能盲目冒進，特別是要注意加強監管和服務力度，防范環境和經濟風險。其原因有三：
　　第一，目前城市垃圾收費體系尚未普遍建立，缺乏市場化融資保證，若沒有政府的財政補貼，現有條件對民營企業的吸引力不大。
　　第二，適合各地情況的最佳垃圾處理方式和技術要求有所差異，特別是適合國情的焚燒技術不成熟，企業面臨的技術和經濟風險較大。在調研中發現，不少垃圾焚燒企業，都認為自己的技術是最好的，但另一方面，準備上項目的地方又苦于找不到合適的技術設備。其原因，要么是企業自吹自擂，要么是國家沒有統一的技術評估、認定和信息發布體系，造成信息不暢通。
　　第三，與污水處理相比，垃圾處理，特別是焚燒處理的二次污染風險很大。若監管不嚴，企業可能為了追求更多利潤，想法增加發電量，但忽視垃圾處理質量，導致嚴重的二次污染。
　　四、結論與政策建議
　　（一）正確處理好政府與市場的關系
　　在推進城市污水和垃圾處理市場化的過程中，必須正確處理好政府與市場的關系問題，準確定位。在設施建設方面，政府必須發揮主導投資作用，市場化方式為輔，在中長期，可以期望市場化方式發揮較大作用；西部地區，更應強調政府的主導作用，而且國家應給予財政和融資上的扶持；但在設施的運營以及垃圾收集、轉運等方面，可以逐步全面實行市場化運作方式。
　　在推進市場化過程中，政府要做好創建市場、規范市場和扶持市場的工作。
　　政府在推進市場化過程中應該發揮三個作用：一是創建市場，確立民營企業參與污水和垃圾處理領域的法人地位，建立相關收費體系，界定不同市場化模式下的產權制度。二是規范市場，制定城市相關設施建設規劃；確立民營企業準入和公平競爭規則；通過收費價格調控，保證所有人都能享有設施服務；嚴格監管，避免二次環境污染。三是扶持市場，通過稅收、土地、用電等優惠政策和技術及信息咨詢服務，扶持相關企業積極參與市場化。國家可考慮建立社會公益性服務行業名錄，對包括改制企業在內的所有從事環境污染治理企業，根據不同情況，實行不同的稅收優惠政策。
　　（二）東部地區可以全面推進城市污水和垃圾處理市場化，西部地區要有重點、有步驟地逐步推進
　　在城市污水和垃圾處理領域，我國東部地區全面實行市場化的基本條件已初步具備。具體可以選擇四種市場化模式：
一是對污水及垃圾處理設施運營和垃圾清運的事業單位，全面實行企業化改制。在這方面，北京和上海的做法具有一定的示范意義。改制后的企業可以是國有企業，也可以是公私合營的股份制企業。在企業化改制中，也可以借鑒深圳的經驗，實行供排水“一體化”模式。
　　二是對已有設施，可以以管理合同方式，交給改制后的企業或民營企業，實行商業化運營，如深圳市龍田、沙田污水處理廠運營模式；也可以采用TOT方式，盤活國有資本，建設新設施。
　　三是對由政府新建的設施，應通過公開招標和租賃方式，實行市場化建設運作和設施運營。也可以通過TOT方式，回收建設投資，用于建設新項目。
　　四是在條件成熟的地方，積極采用BOT和準BOT方式，建設新設施。在這一方面，東部部分城市已有較成功的案例可供示范。
　　與東部地區相比，由于收費政策不到位，或費率過低，以及市場化意識和能力不足等原因，西部地區全面實行市場化的基本條件較差，但企業化改制可以先行。同時，若收費不足以吸引民營企業投資，政府可以使用財政補貼的辦法，優先探索準BOT模式，逐步實踐TOT和BOT模式。就具體的市場化模式而言，東部的成功案例對西部有普遍借鑒意義。
　　（三）加強和完善市場化政策
　　為了強化推進市場化的政策，建議將現有相關部門指導意見綜合成一項“實行城市污水和垃圾處理市場化發展”的綜合性政策，以國務院決定的形式頒布，然后，在條件成熟后，進行相關立法或將市場化內容加入有關法律之中。
　　（四）提高地方政府實行市場化的能力，建立監管服務體制
　　目前，地方政府實施市場化的能力嚴重不足，沒有明確的監管服務體制。建議國家在相關人才培訓和地方政府實行市場化的能力建設方面采取實質性措施，在城市政府建立明確的城市污水和垃圾處理市場化管理機構，配備具有專門知識的管理隊伍，作為政府在該領域的法人代表與民營企業簽訂相關協議，同時，統一監管市場化運作過程，為相關企業提供技術和信息咨詢服務。
　　由于我國目前垃圾處理技術不成熟和二次污染風險很大，所以，在推進垃圾處理市場化時，政府應慎重對待，循序漸進，特別是要注意加強監管和服務力度，防范環境和經濟風險。為防止城市污水和垃圾處理廠超標排放或造成二次污染，要將其作為排污企業，由環保部門實施統一監管。

【城市環境基礎設施建設與運營市場化問題調研報告】相關文章：

我市交通基礎設施建設基本狀況的調研報告08-15

我市交通基礎設施建設基本狀況的調研報告08-16

地區農村社會發展基礎設施建設調研報告08-12