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公共部門戰略管理研究的興起與發展
２０世紀７０、８０年代以來，由于公共部門在管理實踐中遇到了來自各方面的困難與挑戰，帶來了新公共管理運動的興起。學者波茲曼和史陶斯曼認為，政府部門必須進行戰略管理，才能解決公共部門中所發生的問題，提高公共部門的效率。公共部門戰略管理研究的興起
戰略一詞在我國古代是指指導戰爭的謀略，即克敵制勝的良策。比如，春秋時代，孫武的《孫子兵法》就蘊含著豐富的戰略思想。在西方，戰略（ｓｔｒａｔｅｇｙ）一詞來源于希臘語ｓｔｒａｔｅｇｏｓ或演變出的ｓｔｒａｇｉａ，前者意為將軍，后者意為戰役、謀略，均指指揮軍隊的藝術和科學。二戰后，戰略概念開始應用于工商管理領域。在２０世紀６０年代至７０年代，西方的學者們主要強調戰略計劃的必要性，在７０年代后，人們又在企業戰略研究中引入了戰略管理一詞，戰略管理的思想和方法隨后得到了廣泛地應用。戰略管理能提高企業的經濟效益，已成為不爭的事實。
在２０世紀８０年代初，戰略管理引起了公共部門的重視。自６０年代末７０年代初起，特別是１９７３年的第一次石油危機過后，所有西方發達國家無一例外地出現了經濟停滯、高失業和高通貨膨脹并存的滯脹現象。滯脹導致了政府的嚴重財政危機、人們對政府的信心受挫。然而，對于政府所面臨的一系列社會、政治問題，傳統的公共行政學根本無能為力。因此，為了提高政府行為能力，增強公眾對公共權力效能和未來的希望，政府部門迫切需要采用新的管理技術或管理系統，以提高政府管理績效，擺脫困境。新公共管理運動就是在這一歷史背景下興起的。
新公共管理運動以２０世紀７０年代末西方各國的政府改革為先導，迅速席卷了世界各國。盡管各國政府改革的起因、議程、戰略、改革范圍和改革力度等不盡相同，但都具有一個相同或相似的基本取向，這就是采用商業管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平，例如，波立特（Ｃ·Ｐｌｉｔｔ）在《管理主義和公共服務：盎格魯和美國的經驗》一書中認為，新公共管理主義主要由本世紀初發展起來的古典泰勒主義的管理原則所構成，即它強調商業管理理論的理論、方法、技術及模式在公共部門管理中的運用。在這一時期，私營部門的大量的管理理論、方法和技術被應用到公共部門中，比如，績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發和戰略管理等。由于公共管理研究沒有一個統一的研究角度，來自不同學科背景的學者通常從自己的學科角度來研究公共管理。布魯得利、沃圖勒和雷利指出，公共管理研究者主要來自三個領域：公共行政學、商業或管理學和公共政策學。其中，一些來自工商管理領域的學者從戰略管理理論出發，試圖將企業戰略管理理論應用于公共部門；同時，一些公共行政學者、公共政策者也認識到戰略管理理論對公共管理研究的重要意義，他們開始大膽地借用企業戰略管理理論。正是來自于工商管理領域、公共行政學和公共政策學的學者們的推動，公共部門戰略管理于２０世紀８０年代初在公共管理研究的浪潮中誕生了。比如，哈伯德（ＭＨｕｂｂａｒｄ）將管理主義模式（即新公共管理）的內容歸納為十大趨勢中就提到戰略管理，主管的戰略角度和戰略管理實踐的強化；政策制定與執行的分離，即核心部門集中于戰略管理和計劃，設立獨立執行機構來執行政策。
公共部門戰略管理研究內容的發展
２０世紀８０年代初，戰略計劃在公共部門中出現。和私營部門相同，公共部門采用戰略管理的最初階段旨在計劃而非管理，即形成戰略計劃。在最初階段，戰略計劃被當作政府中的冒險行為，人們對能否將產生、成長于軍隊、工商部門的戰略計劃模式運用到公共部門中持懷疑態度。學者們集中討論的是：戰略是什么？如何形成戰略計劃？私營部門戰略計劃能否適用于公共部門？
對于戰略概念的理解，主要來自于企業戰略概念。這一時期的戰略觀點，大致可以分為四類。第一類，戰略是一種模式。戰略是一系列的活動，它是組織為了實現戰略目標而進行的重要決策、采取的途徑和行動以及對資源進行分配的一種模式。第二類，戰略是一種計劃。戰略是有意識、有預計的行動程序。第三類，戰略是一種決策，是一種關于組織方向、性質的決策。第四類，戰略是一種組合，即戰略是計劃（ｐｌａｎ）、計謀（ｐｌｏｙ）、模式（ｐａｔｔｅｒｎ）、定位（ｐｏｓｉｔｉｏｎ）、觀念（ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ）等的某種適當組合。
在這一時期，側重于戰略計劃，忽視戰略執行是政府中的一種普遍現象。戰略計劃被當作是涉及高層管理者的根本決策，它彌補了傳統的公共行政學關注中低層決策，而忽視高層決策的缺陷。比如，奧爾森和伊迪認為，戰略計劃是在憲法規定范圍內，為確定政府計劃性質和方向的基本決策所進行的專業性努力。戰略計劃過程被認為是正式的、程序化的管理過程。比如布萊森認為，戰略計劃是一整套用來協助領導和管理者完成任務的概念、程序和工具。并且，學者們參照私營部門戰略計劃模式，提出了公共部門戰略計劃模式。比如，布萊森的八步驟計劃模式。這八個步驟是：開始制定戰略計劃過程并取得一致意見；明確組織權限；闡明組織任務和價值；對外界環境進行評價（機會和危機）；對組織內部狀況進行評價（優勢和劣勢）；確定組織面對的戰略性問題；制定戰備處理問題；制定有效的、未來的組織藍圖。
對私營部門戰略計劃能否適應、在多大范圍內適應于公共部門的問題，學者們爭論不休。對于這個問題，通常的回答是是，但是。原因就在于：一方面，公私部門存在著相似之處，某些私營部門的管理方法、技術能為公共部門所借用。比如，波茲曼和史陶斯曼認為，所有的組織都是公共的，公共性是理解組織方式的關鍵。雖然這種將所有組織都稱為公共組織的觀點有點極端，但不可否認，所有組織都具有公共特征，受到公共因素的影響。從某種意義上來說，戰略管理既適應私營部門，同樣也適應公共部門。另一方面，公共部門在目標、運作方式、組織結構、資源獲取等方面存在著差異。比如，與私營部門相比較，公共部門戰略管理涉及到法律、法規、管轄權限、稀缺資源、政治因素、客戶和委托人的利益等因素。因此，不能將私營部門戰略管理完全照搬到公共部門中。
２０世紀８０年代后期，學者們發現，許多成功的戰略并未產生預期的結果。與私營部門一樣，學者們再次把注意力投向戰略執行行為，并引入了戰略管理一詞。對戰略執行行為的關注，意味著公共部門戰略研究已經由戰略計劃階段進入了戰略管理階段。在戰略管理階段，由于受公共管理運動和企業戰略管理研究的發展的影響，公共部門戰略管理研究在方向、內容、方法等方面都發生了一系列的變化。杰克·科廷（Ｋｏｔｅｅｎ，Ｊａｃｋ）認為，為適應嚴重的財政緊縮時期的迅速、急劇的環境變化，公共部門戰略管理開始不斷地演進、調整。它主要有六個方面的新變化。一是出現了大量用于重塑政府或變革非贏利組織的備選戰略方案；二是從側重于戰略計劃，轉向關注戰略執行；三是戰略計劃過程分權化，許多項目管理者參與戰略制定；四是戰略過程變得靈活；五是在傳統的戰略計劃的有限的、但為所有戰略所共有的組織部分上，增加了新的戰略特征；六是政府和非贏利組織間的相互依賴和合作。
綜合而言，近１０多年來，公共部門戰略管理研究的變化主要表現在以下方面。
（１）在戰略概念的理解上，增加了新的內容。在這一時期，人們進一步加深了對戰略的認識，代表性的觀點大致有三類。第一類，戰略是一種意象（ｉｎｔｅｎｔ），即戰略是組織渴望得到的遠大前程和領先地位。這種觀點要求組織更加注重未來，尋求發展機會。它強調的是組織的突破和創新。第二類，戰略是一種選擇（ｃｈｏｉｃｅ），即戰略是對組織方向、服務對象等的選擇。這種觀點要求關注戰略分析、戰略決策。第三類，戰略是一種革命（ｒｅｖｏｌｕｔｉｏｎ），即組織應當以戰略為杠桿，進行組織變革，以適應環境的變化。這種觀點認為，在當代社會，公眾需求不斷變化、科學技術飛速發展、公共部門環境變得更加復雜和不確定，公共組織應該積極進行戰略性的思考，以戰略為杠桿來變革組織，從而適應環境的快速變化。這種觀點最終引發了學者對戰略變革的研究。
（２）戰略管理被作為既包括戰略制定，又包括戰略執行、戰略執行過程的控制和戰略結果評價的全面、動態的管理過程。比如，有的學者認為，從某種角度來看，戰略管理包括戰略計劃的兩個方面，并把戰略擴大到包含戰略執行和戰略控制在內的更大范圍。在這一時期，學者們逐漸加強了對戰略執行、戰略控制、戰略結果評價的研究。比如，杰克·科廷在《公共部門和非贏利組織的戰略管理》的修訂版中，特別增加了戰略執行、戰略控制、戰略評價三節。
（３）強調對特殊戰略的研究。一些普遍適用的特殊戰略引起了學者的興趣，比如公私合作戰略、政府間合作戰略、顧客導向戰略等。學者們從不同角度對這些戰略的內容、運作過程、方法、成效等進行了詳細地研究。比如，奧斯本和普拉斯特里克提出了政府再造的五項戰略：核心戰略、后果戰略、顧客戰略、控制戰略和文化戰略。
總的來說，戰略計劃階段和戰略管理階段在時間上并沒有明確的界限，主要差別就在于它們的研究內容不同。在戰略計劃階段（２０世紀８０年代初８０年代后期），學者們側重于戰略計劃的形成過程，而在戰略管理階段（２０世紀８０年代后期），其研究的內容更廣，包括戰略計劃、戰略執行、戰略控制、戰略評價等一系列功能活動。
公共部門戰略管理研究的幾點建議
公共部門戰略管理是新公共管理運動中涌現出來的新的研究內容，也是公共管理的核心主題。學者陳振明認為，公共管理實現了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變，由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效，這使公共管理的政治環境、戰略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理的核心主題；可以說，在傳統的公共行政學中，戰略性思維是沒有地位的，政治官員被假定為制定戰略和對其負責。然而，隨著社會的迅速變化、信息技術的迅猛發展、全球競爭的日益激烈和顧客需求的多樣化，傳統的公共行政存在的只考慮組織內部和短期目標的傾向，已完全不適應管理的需要。公共部門迫切需要加強對組織外部環境的管理，而戰略管理的外部取向和未來導向的特征恰恰迎合了公共部門的需要。在實施戰略管理的公共部門中，公務員不再只是簡單地接受政治官員的政策，他們可以通過分析組織外部環境和內部能力，自己確定組織目標、愿景和任務，戰略性地配置組織資源，以有效地實現組織目標。例如，伽森和歐弗曼指出，公共管理中的戰略管理主要涉及通過一個有意識的理性決策過程使組織形成自己的目標，執行目標并進行監督，當環境和組織條件需要時進行適應。目標是根據組織資源及內部的能力與弱點，以及外部環境中的存在的機會和威脅而制定的。
在西方國家，戰略管理過程正在被應用于無數的非贏利組織和政府組織中，例如，商會、教育機構、醫療機構、公共設施、圖書館和政府機構。在１９９３年，美國國會通過了《政府績效與結果法案》，該法案要求不遲于１９９７年９月３０日，每一個機關的首長要向管理和預算局局長和國會提交計劃活動的戰略規劃。自此以后，各政府機構紛紛制定、實施和評價自己的經營戰略，以證明自己能更好地提供服務，以最高的成本效率使用納稅人的金錢。學者們也紛紛展開了對公共部門戰略管理的研究，并對戰略管理在公共部門管理中的正面效果給予了充分的肯定。布萊森提出，就最好的情況而論，戰略計劃要求大范圍收集信息，研究預備方案，強調決策對未來的作用。它可以促進溝通與參與，協調利益與價值差異，推動有序決策的制定和開展。然而，由于公共部門的特殊性質，在發展公共部門戰略管理研究時，應考慮以下因素：
１．加強對公共部門的戰略分析和戰略選擇研究。一個組織要變得有效，就必須了解組織內外部環境，因此，也就必須對公共部門進行戰略分析。在進行戰略分析時，除了充分運用戰略分析工具，包括ＳＷＯＴ分析、ＰＥＳＴ分析和利益相關者分析外，還應該考慮公共部門特殊的環境因素，包括公共權力的設立依據和范圍、預算撥款、利益相關者的需求和影響力以及政治形勢的變化等因素。在對公共部門進行戰略分析之后，接下來就是戰略選擇階段，即制定備選方案和評估備選方案。戰略選擇實質上也就是對戰略分析中識別的大量壓力和影響因素作出回應。在戰略選擇階段，公共部門要廣泛地制定備選方案，并客觀、公正地評估備選方案，以有利于最終作出決策。并且，公共部門在進行戰略抉擇時，必須慎重考慮效率和公平。
２．關注公共部門戰略執行行為。戰略管理是指包括戰略制定、執行、監督和控制的全面、動態的管理過程。在公共部門中實施戰略管理，不僅要關注戰略計劃的形成，更要關注戰略執行行為。戰略制定過程所形成的戰略計劃只不過是一紙文本，它不會自然地付諸實現。在戰略執行過程中，公共部門戰略將受到一系列因素的影響。在研究公共部門戰略執行時，除了考慮影響戰略執行的一般因素外，還應該考慮公共部門的特殊的影響因素，包括如何獲得和分配預算資金，如何按程序規范地執行戰略，如何抵制組織內部員工、政治家、政府官僚和公眾輿論的干擾以及如何應付政治突變等因素。
３．在公共部門中，培養進行戰略性思維和行動的能力。正如布萊森所指出的，戰略計劃本身不是目的，只是一套協助領導者制定決策和采取重要行動的觀念。確實，如果任何戰略計劃過程能通過戰略思維和戰略行動方法得以采用，那么，可以被剔除的是過程，而非思維和行動。因此，在公共部門中運用戰略管理時，制定書面的戰略只是第一步，更重要的是培養組織領導人、組織成員進行戰略性思考和行動的能力。要長期維持組織的戰略管理能力，保持組織戰略的靈活性、創新性和適應性，就必須變革組織文化，培養一種戰略性思維的文化氛圍。然而，組織文化的變革是一個長期的過程，它不可能一蹴而就。要在公共部門中培養戰略性的思維方式，除了推行戰略管理實踐外，政府領導者還應該不斷加強組織成員對戰略管理的理論認識。
４．研究戰略管理與政治決策的關系。從決策角度而言，戰略管理，作為一種客觀、邏輯的決策方法，能降低政策過程的政治性，提高政策決策的質量。然而，戰略管理是政治總體的組成部分，當政治官員的利益與組織戰略相沖突時，通常是組織戰略服從政治官員的決定，例如，在許多政府機構中，組織迫于上級命令不得不開展戰略管理，或政治官員和行政主管在不了解組織情況的條件下，帶著戰略計劃上任。如何協調戰略管理與政治決策的關系，以改善政治決策質量，就成為在公共部門推行戰略管理時所需要關注的問題。例如，布萊森認為，在公共部門中，重要的決策者都是政治決策者。戰略計劃過程是建立在政治決策的基礎上，是政治上的理性（ｐｏｌｉｔｉｃａｌｌｙｒａｔｉｏｎａｌｅｓ）。在戰略計劃過程中，應該將政治決策模型與理性決策模型相結合。政治決策模型用于就解決問題的方案和政策達成一致上，而理性決策模型用于將一致同意轉變成正式的目標、政策、項目和行動。
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