我市林區國土資源問題的調查與思考

關于我市林區國土資源問題的調查與思考

   
   市國土資源局“三林”調研課題組
       林區是江河之源、生態之源、水土保持之源。認真研究“林業、林區、林農”問題具有十分重要的戰略意義。按照市委、市人大、市政府、市政協的統一部署和要求，我們深入雙牌、江華、金洞等林區縣（場）的部分鄉鎮，走訪了近百戶林農，直接聽取了基層國土資源部門和林農對加強林區國土資源管理的意見。調查情況表明，林區地質災害、礦產資源開發利用、耕地保護、移民安置用地、旅游項目開發用地等問題，直接影響和制約林業經濟可持續發展，林區社會穩定，林農增產增收。因此，加強林區國土資源開發利用與保護是解決林業、林區、林農“三林”問題的迫切要求和緊迫任務。
   一、林區國土資源的基本特征
   1、林地集中連片，面積寬廣。我市林地主要分布在西北越城嶺，西中都寵嶺——陽明山，南部萌諸嶺——九嶷山及其余脈山丘地帶。越城嶺余脈舜皇山、牛頭寨山等矗立于我市西北境地，呈陡峭的自然階梯向東南湘江河谷低降，構筑成我市的北部林區。都寵嶺虎居我市西部湘桂邊陲，其支脈紫金山、陽明山橫貫我市中部，山體蜿蜒達兩百多公里，構成我市中部林區。萌諸嶺、九嶷山屹立在我市南疆，構成我市南部林區。我市重點林區鄉鎮68個，占鄉鎮總數的36.2%，林區總面積達136.47萬公頃，占全市總面積的61.1%，人平土地面積19.49畝，比農區人平土地面積高33.1%。
   2、耕地零星分散，質量不高。我市林區耕地大都分布在山間溪流邊，也有小部分“掛”在坡度相對較緩的山坡上，成梯形狀。耕地零星分散，質量不高。據統計，我市林區土地中，耕地占36.75萬畝，人均耕地面積僅0.32畝。特別是江華、東安、寧遠、道縣等部分林區人均耕地不足0.2畝。林區的耕地中，坡度大于20度的梯田占林區耕地總面積的71.2%，且大多是望天田、旱地和菜地，平均產量低。山間耕地因日照時間較短，絕大多數只能種一季水稻，能種兩季的耕地少。江華縣林區10個鄉鎮，糧食能基本維持自給自足的，僅有3個鄉鎮，大多數林農靠銷售木材換取糧食。
   3、礦產資源較豐富，但基礎性礦種和富礦少。我市地處南嶺有色金屬成礦帶中部，境內地層出露較齊全，構造發育良好，巖漿活動強烈，成礦條件較好，礦產資源比較豐富。到2004年底，全市已發現礦產地119處，礦種57種，礦產潛在價值1318億元。優勢礦產有：錳、稀土、銣、鋰、錫、鉛、鋅、銻、銀等，儲量均居全省前列。這些礦產主要分布在交通不便，較偏避的林區。北部以非金屬水泥灰巖、煤、錳為特色，主要分布在東安、冷水灘、芝山、祁陽林區；南部以有色金屬、黑色金屬、稀土為特色，主要分布在江華、藍山、道縣、寧遠林區。林區礦產資源雖然比較豐富，但資源構成存在貧礦多，富礦少，伴生礦多，單一礦少，小礦多，大礦少等問題。目前全市礦產資源開發利用方式粗放，集約化程度不高，礦業企業規模偏小，礦產資源綜合利用水平不高，精深加工產品、高附加值產品少，礦山所在的林區植被破壞較嚴重，生態環境問題較突出。截止2004年底，生產礦山和閉坑礦山占用土地和破壞土地植被面積近112106畝。其中，林區的林地和草地面積80305畝，占總面積的71.6%，近幾年恢復林區植被面積1909畝，土地還綠率僅為8.6%。
   二、林區國土資源開發利用存在的主要問題
   1、宜林地面積寬廣，但難以開發利用的比重大。我市林業用地面積大，宜林地面積達1446萬畝，占山地總面積62%。多年來，經封山育林和建設高效林業基地，特別是近幾年限額采伐，林業產業化建設不斷加快，植被覆蓋率大幅提高。但林區難利用土地比重仍然較大。全市林區有紫色土和溶淋石灰性土等“三難地”14.5萬公頃；還有草甸土和風口土1.1萬公頃，占林業用地面積的11%，紫色土土層微薄，巖石淺露，開發利用難度大。由于土地貧瘠和管理粗泛，全市疏林地面積達4.05萬公頃，占有林地面積11.1%。
   2、耕地資源珍貴，但保護的難度大。在林區耕地普遍偏少，特別是水田少，且大多耕地分布零散，山高坡陡，不適于機械作業。林區人平的0.32畝耕地是林農糧食自給的保命田，對于交通運輸極不方便的林區來說，這點有限的耕地尤為珍貴。調查表明，大部分林農缺糧6個月左右，人平均購糧200公斤以上。保護林區有限的耕地資源，提高林區耕地質量和單產意義重大。但隨著社會經濟的發展，部分林區大部分林農外出務工經商，林區有限的耕地仍有拋荒棄耕的現象。同時，部分林農為減少建新房的成本，有的把房屋建在沖口平坦的耕地上，亂占濫用耕地的現象時有發生。另外，由于林區汛期降水集中，山洪和地質災害頻繁發生，每年均損毀部分耕地，而林區由于受地形地貌等自然因素制約，開發耕地成本高，難度大，林區耕地保護任重道遠。
   3、礦產開發利用粗放、水土流失嚴重。由于林區受交通、電力等各方面基礎條件制約，礦產資源開發利用方式粗放，集約化和綜合利用水平不高，對礦業“三廢”治理力度不夠，土地復墾率、還綠率低，造成植被破壞、生態環境污染等比較突出的問題。特別是一些小礦山、個體私營礦山，既無水土保持方案、礦山污染整治計劃，又無環保設施，隨意排放廢水、廢氣、廢渣，植被遭到破壞，水土流失嚴重。隨著采礦權有償出讓的力度加大，對林區采礦區污染治理、水土保持和植被恢復將帶來新的挑戰。
   4、地質災害頻繁，治理難度大。我市山區面積占全市國土面積62%，屬全省地質災害高發區之一。2004年，全市發生大小地質災害835處，因災死亡3人，傷87人，毀壞農田324畝，房屋218間，公路2280米，造成直接經濟損失9467萬元。我市地質災害類型主要有山體滑坡、泥石流、崩塌、地面塌陷等。發生時間主要集中在5—8月期間。發生區域主要集中在江華、雙牌、寧遠、道縣、藍山、金洞等林區。雙牌縣林區的永江鄉共有9個行政村，71個自然村，每年發生不同程度的地質災害至少有45個自然村。去年，該鄉的盤家洞村八公里自然村因山體滑坡等地質災害，損毀耕地157畝，57戶林農被迫搬遷至3公里之外安置。由于地質災害面廣、點多、交通不便，治理難度大。目前，我市林區地質災害防治主要存在四個方面的問題。一是林農的地質災害防治意識淡薄，大部分林農沒有掌握或掌握不多地質災害預防、識別、避險、救護等有關知識和技能，僅依靠當地鄉鎮臨時緊急通知后，才匆忙撤離和疏散，沒有形成群測群防。二是林區地質災害防治還沒有統一的規劃，往往是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，防治工作十分被動。三是林區基層地質災害防治機構不健全，僅靠鄉鎮國土資源所幾個國土員很難完成調查、監測、預警以及對地質災害隱患點評估、勘查等工作。四是防治技術力量不足，資金匱乏。地質災害防治工作技術含量高，工程量和資金需求量大。而國家和省里對我市的地質災害防治技術指導還不夠，特別是每年下撥的地質災害防治專項資金十分有限。2003年，我市上報地質災害防治項目12個，需防治資金2500萬元，國家和省里僅下撥40萬元，2004年下撥42萬元，防治經費缺很大。由于目前我市市、縣財力都不強，專項用于防治地質災害的資金更是微乎其微，有的縣幾乎沒有安排地質災害防治工作經費。雙牌縣是地質災害多發縣之一，僅近兩年災后移民的搬遷、安置、災毀治理至少需要2000萬元，而國家、省、市僅下撥治理資金249萬元，缺口資金1000多萬元。
   5、非農建設用地增加，用地矛盾加大。隨著經濟的發展，林區國土資源開發利用力度加大，非農建設用地逐年增多。前些年，林區除少量農民建房用地外，大的工程用地極少。近幾年來，林區非農建設用地猛增，加劇了用地矛盾。一是在林區大力開發水電站，修建水庫，林區有限的耕地變成水淹區，林農糧食自給能力下降，人均耕地占用量銳減，人地矛盾更為突出。據統計，1990年林區人平耕地為0.65畝，2000年下降到0.43畝，2005年僅0.32畝。二是占用耕地建住宅的林農越來越多。過去，林農分散在林區山上建房的多，現在在交通較方便的公路沿線兩旁建房的多。同時，由于開山鑿石平整宅基地的投入較大，一些林農在平坦的耕地上毀田建房。僅2004年，全市林農使用[找文章到文秘資源-/www.baimashangsha.com-一站在手，寫作無憂！]耕地建房就達639戶，占用耕地143.7畝。三是因地質災害，林農搬遷安置困難。由于林區長期較閉塞，林農“土生土長”的思想根深蒂固，不愿意異地搬遷移民。特別是因修建水庫、水電站等公益性建設需要搬遷的，林農更不愿意移民他鄉，他們對拆遷房屋和征用土地補償標準的意見很難統一，對安置生產、生活用地的數量、質量等顧慮重重。
   我市林區自然景觀獨特，旅游資源豐富，開發前景廣闊。但我們在調查中了解到，目前旅游項目建設用地越來越難。旅游用地屬經營性用地，按有關法律法規規定，不僅要依法征用，而且必須進市場公開招拍掛出讓。況且，旅游項目用地面積一般都較大，用地涉及的地類多樣，按《土地管理法》和市政府[2003]9號文件，征地拆遷安置補償標準較高，報批土地應交納的稅費較多，開發建設成本增加，影響了開發商的投資熱情。如，寧遠縣通過招商引資，引進外商開發建設舜帝陵旅游項目，需征地120畝，按《土地管理法》和市政府[2003]9號文件計算，需補償被征地群眾225萬元，到省政府報批這些土地需交各種稅費150多萬元。僅旅游用地這一項開發商就必須承擔375萬元的開發成本。
   三、林區國土資源開發利用優勢
   林區土地面積占全市總面積占全市總面積的比重大，人平土地占用面積優勢明顯。積極挖掘林區國土資源開發利用優勢，對于加快林區致富步伐意義重大。歸納起來，我市林區國土資源開發利用優勢主要表現在四個方面：
   1、耕地保護和開發利用優勢。耕地資源是保障林農糧食自給的基礎，對于交通不便的林區來講糧食自給意義格外重大。林區有廣闊的山地，非農建設包括公益事業和林農個人建房應禁止使用耕地，鼓勵林農利用山地就近搞非農建設。同時大力開發耕地后備資源。在調查中發現，林區自給能力強的鄉村，主要開發利用山谷平地和溪流兩岸做耕地。1990年，江華、雙牌兩縣以補助的形式發動林農自發開墾耕地每年達1000畝以上。由于當地政府補助資金的有限，有許多可以開發耕地的潛力遠遠沒有挖掘。據初步統計分析，我市林區可開發為耕地的零星小塊資源在3萬畝以上。
   2、礦產資源開發利用優勢。我市林區的礦產資源開發利用還屬初始階段，已探明的礦種和儲量優勢比較明顯。以江華大竹源鐵礦為例，現有資料證實該礦山的鐵礦儲量達4500萬噸左右，開采總價值評估價可達40多億元。林區的礦產資源，通過利用山區豐富的水電資源優勢進行精深加工，延長產業鏈增加附加值，礦產資源經濟效益將更為可觀。
   3、旅游資源開發優勢。我市北緣的四月山，西北界的越城嶺，西中部的都寵嶺——陽明山，南部的萌諸嶺——九嶷山等中山、中低山、低山其總面積9806平方公里，占全市總面積的43.9%，地質構造屬加里東——燕山運動構造褶皺上升區，地貌類型復雜，坡高谷深，脈絡清楚。九嶷山、陽明山、舜皇山、千家洞、金洞是天然的地質公園，有悠久的歷史人文資源，在國內外頗有知名度。充分利用這些資源建設國家地質公園并加以配套開發，林區的旅游產業將會更加光輝燦爛，同時還會促進林區農副產品和民間藝術、手工業的開發利用。隨著旅游資源的不斷開發，信息流、科技流和物流將會不斷加快，林區經濟將會得到更快、更大的發展。
   4、礦泉水資源開發優勢。我市林區礦泉水資源極為豐富，溪水含有多種人體需要的微量元素，沒有污染，具很大的開發利用價值。從已開發的小量飲用礦泉水看，具有很好的經濟效益和社會效益。
   四、林區國土資源開發利用的對策與建議
    1、實行戰略性保護。一要在林區加大對《土地管理法》、《森林法》、《湖南省林地保護管理辦法》、《永州市土地利用總體規劃》等法律法規政策的宣傳教育和貫徹落實力度，堅持對征占用林地實行林業主管部門初審和林地使用許可證制度，對占用林業用地的要堅決按規定收取森林植被恢復費。要科學制訂和嚴格實施林業用地開發利用規劃，能集中的不分散審批，能少征的不多審批，可以不征的堅決不審批，在林區開采砂石、取土的，要及時復墾，恢復地力，永久改變林業用地用途的，要異地擇地恢復森林植被。有償使用林業用地的收益，要盡量用于營造、經營其他林業用地，或用于林業用地復墾及地力恢復。同時，要充分發揮鄉鎮基層國土資源所的作用，加強對林區林業用地的動態巡查，依法查處違法征占用林業用地的案件，確保林業用地不受損害，為切實解決“三林”問題夯實物質基礎。
   2、強化林區耕地保護工作。我市林區耕地十分珍貴，用林農的話說“寧愿少種10畝林，不愿損毀一分田”。針對林區地廣人稀，耕地分布零散的特點，應建立健全鄉鎮駐村干部、基層國土員、村組干部，耕地保護聯防聯管機制。應聘請部分責任心強，敢于負責任的林農擔任耕地保護信息員、監察員，把監管網絡延伸到林區村組和林農群眾之中。要積極引導林農珍惜十分有限的耕地，建房搭棚等非農建設盡量不占用耕地。要嚴格控制非農建設占用林區耕地，必須占用的，不僅要嚴格依法報批，交齊稅費，而且必須實施“占一補一”政策，保質保量補充林區耕地。要積極向上爭取耕地開發整理項目，特別是要加大對林區耕地整理的力度。要通過加固耕地護坡、平整土地、規整地塊、復墾廢棄地、整治河溪、改善水利灌溉、拓寬道路等各方面整理和改造，完善林區耕地的溝、渠、路等配套設施，提高林區土地利用率，增加有效耕地面積，改善耕作條件，提高耕地質量。同時，對因開礦采石、修路、建水庫水電站等挖損、塌陷、壓占及各種污染、地質災害、山洪沖刷等造成破壞、廢棄的林區農用地，要采取工程和生物整治等措施，恢復生產耕作，增加林農收入。
   3、嚴格規范林區礦業秩序。應根據林區經濟發展和生態環境保護需要，適時修編《永州市礦產資源總體規劃》；結合礦產資源特點、環境破壞程度，及時調整礦業結構。應全力推進礦業權的資產化管理和礦業權招標拍賣掛牌出讓，充分發揮市場配置礦產資源的作用，積極培育和建立全市統一開放、競爭、有序的礦業權市場體系，堅決依法查處非法采礦、轉讓采礦權、亂采濫挖等行為，促進林區礦業健康有序發展。同時，應嚴格限制在自然保護區、水土保持區、基本農田保護區、地質環境脆弱區、地質災害危險區多發區等開采礦產資源。對生態環境有不可恢復的影響，在國家和省劃定的自然保護區、地質遺跡保護區、風景旅游區、飲用水源保護區等所在地，應禁止開采礦產資源。應嚴禁大礦小開、一礦不開、亂采濫挖，應淘汰和關停并轉技術、工藝落后、資源浪費嚴重、環境污染嚴重的小礦山。建立比較完善的礦山生態環境保護與治理法規政策體系、監督體系、技術保障體系和整治經費保障體系。實施礦山生態環境恢復治理工程，生態環境破壞治理率要達到30%以上。新建、改建、擴建礦山應提高擬建礦山環境影響評價報告，對環境破壞（“三廢”污染、損毀土地、破壞植被、次生地質災害等）進行危險性評估與預測，礦產資源開發利用方案中應包括礦山地質災害防治方案、水土保持方案、土地復墾實施方案，并在開采過程中切實施行。礦山環境保護設施應與礦山生產設施同時設計、施工、使用。采礦權人應按規定交足環保基金和礦山生態環境恢復治理履約保證金。閉坑或停產礦山應切實落實地質災害防治、水土保持、廢水廢渣處置、土地復墾等工作。市、縣應建立完善礦山地質環境治理恢復保證金制度，通過法律結合和行政手段，督促礦山企業對礦產資源開發利用中破壞的礦山生態環境及時治理恢復，逐步形成與生產同步的生態環境恢復建設機制，努力實現經濟效益、社會效益、資源效益與環境效益，合諧統一，走可持續發展道路。
   4、加大地質災害防治力度，切實保護林農生命財產安全。一是宣傳和普及地質災害防治知識，提高林區全民防災治災意識。應在林區廣泛深入宣傳《地質災害防治管理辦法》、《水土保持法》等相關法律法規，普及包括滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等地質災害知識，增強林農對地質災害的判別能力和防災意識，提高地質災害易發縣區、鄉鎮、村組干部防災、避災、抗災、治災調度水平和林農的快速避災技能。二是利用編制和嚴格實施市、縣地質災害整治規劃。三是科學實施退耕還林，加強生態建設。對坡度大于25度的低產坡耕地，應科學實施退耕還林、退耕還草，加快植樹造林和生態工程建設步伐，讓茂密的森林改變區域氣候和脆弱的地質環境，抵御、遏制、減少地質災害發生。四是規范人類工程建設活動，避免人為因素誘發地質災害。按照國土資源部《地質災害防治管理辦法》和《湖南省地質災害防治管理辦法》的規定，在興建大中型建設項目前，必須進行建設用地危險性評估和地質環境影響評估，確認沒有地質災害隱患，方能破土動工。在進行采礦，抽排地下水、巖土工程等容易誘發地質災害的工程施工過程中，應嚴格按有關規定予以規范，避免人為誘發地質災害。五是建立健全監測和預警網絡。對地質災害高發、易發的林區，建立和完善鄉、村、組主要負責人負責的監測機制。對地質災害隱患點實行定點、定樁、定人、定時監測。林區應把準確到鄉、村、組、點的地質災害的監測實行網絡化、網點化管理，發現異常及早啟動應急預案和預警系統，實施緊急避災疏散，把損失降到最低點。六是建立地質災害防治基金。依據《湖南省地質環境保護條例》，各級財政部門應根據國土資源部門每年初編制的《地質災害防治預案》確定并落實地質災害防治經費。七是建議國家和省里在地質災害防治技術力量和資金方面應加大對我市林區的傾斜和扶持力度。我市屬經濟欠發達地區，特別是林區經濟落后，財力弱，防治頻繁發生的地質災害必須依靠國家和省里的關心支持，在技術力量上，建議派出專家組深入林區災點勘查、規劃和指導防治工作。在資金上，建議調整礦業權出讓收入的分成比例，把5：2：3分成，調整為3：2：5，即：礦業權出讓收入省占30%，市占20%，縣占50%，把礦業權出讓收入大頭給縣區用于治理地質災害。同時，建議林區縣每年上繳的礦補費，全額返給林區縣用于地質災害防治。
   5、加強移民安置用地和旅游項目建設用地的管理。為切實維護林區移民的合法權益，根據《土地管理法》等法律法規，應盡快出臺全市統一的移民安置辦法、移民房屋拆遷補償標準、安置用地規劃等配套政策，便于各縣區操作。應堅持開發性移民方針。按照前期補償、補助與后期扶持相結合的原則，妥善安置移民，消除林區移民顧慮，確保林區移民安置后生活比原來更好。屬建設水庫、水電站等公益性建設需要搬遷移民的，應以異地遠遷分散安置為主。適宜就地后靠，向山上安置的，盡量后靠向山上安置。屬地質災害影響搬遷的，應以離災害點不離本村本土，盡量在搬遷戶自己責任山范圍內換地安置為主。這既可滿足搬遷戶的意愿，又可降低搬遷安置成本，保證林區移民“遷得動，安得下，穩得足，能發展，能致富”。林區移民安置點的道路、供水、供電、文教、衛生等基礎設施的建設和宅基地布置應按照批準的村鎮規劃，由鄉（鎮）、村組組織實施。應適當提高林區移民原住房拆遷補償標準和土地征用補償標準，同時盡量降低安置地的安置用地成本，促使移民遷至安置地后能建上當地中等以上水平新房。應按移民安置規劃將被占地農戶和農村移民的生產用地落實到位，并簽訂土地承包合同。對征地移民的調查、補償、安置、資金兌現等情況應以村為單位及時張榜公布，接受移民監督。林區移民在法律、經濟、文化、教育等方面應享受安置地村民同等待遇。移民子女入學、就業等問題一視同仁，應為移民劃撥同等數量、質量的宅基地與生產用地。對庫區向山上后靠的移民，除對其受淹土地進行防護外，還應劃撥部分遠遷移民剩余的土地、山林資源，使后靠移民的人均土地、山林資源占有量比搬遷前不減少。
   為扶持我市發展旅游產業，對旅游項目建設用地，應在用地方式、用地指標、用地報批服務、用地費用等各方面給予扶持和傾斜政策。應進一步改革和完善我市旅游業供地方式。法律法規規定了旅游用地通過招標、拍賣或拍賣等出讓方式取得，但在實際操作中因旅游資源的復雜性，造成供地方式不能單一的搞出讓。一類是在名勝古跡基礎上新開發的旅游項目，如柳子廟、舜帝陵等；二類是利用公益設施發展旅游業，如李達故居、祁陽浯溪公園（陶鑄公園）等，這些用地都屬于劃撥用地，是無償無期限使用。如果是純商業性的，就應嚴格按照規定的市場供地方式供地；如果新建旅游項目本身帶有一定的公益性，如開發旅游性的公園地質公園、森林公園等，這些資源不僅其所有權屬于國家，而且社會公眾應是最大的受益者，從理論上仍可通過劃撥方式來供地。在用地指標上，應根據我市旅游產業發展規劃，每年預留一定數量的旅游用地指標，要優先保證旅游項目建設用地，大的旅游項目建設用地，應請求省政府從預留用地指標中解決用地問題。在旅游項目建設用地報批服務上，要盡可能簡化辦事程序，實行限時辦結制、“綠色通道”制，提高旅游項目建設用地報批工作效率。在旅游項目用地費用上，不僅應免征城建配套費、舊城改建費，還應積極向省政府爭取減免或分期分批繳納土地出讓金等政策。旅游項目建設用地的土地使用費應在5年內不做調整，確需調整的，每次調整的間隔應不少于3年，調整幅度應不大于原標準的20%。應鼓勵林農以土地使用權作價入股，共同參與旅游項目開發、經營。作價入股的土地使用權，使用期間應不作調整。對較大投資的旅游項目，只要不改變土地用途，其用地應可實行租賃制。
   

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