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關于充分發揮司法行政職能的一些思考
司法行政工作職能性質、目的意義及其內容、形式方法都凸現戰略性，無論普法依法治理、基層人民調解（安置幫教）、監改監教，還是法律服務、法律援助職能發揮的結果、過程及其方式方法都具有戰略性。因此，我們在思考如何充分發揮司法行政職能時，必須從戰略的高度和角度來思考，著眼長遠，統攬全局，創新思維，創新作為，卓有成效地發揮司法行政職能，從而推動司法行政事業的發展，推動社會主義民主與法治化進程，推動依法治國方略的全面貫徹落實。 一、堅持黨的“十六大”精神為指導，創新思想理念。 司法行政系統內外存在著兩種思想傾向，一是系統內：許多同志認為司法行政工作管理職能弱，職權太小，工作推動難，事倍功半；領導不重視，吃苦不討好，有苦勞沒功勞；從中央到地方都提出要加強民主與法制建設，實行依法治國，但實際要全面貫徹落實依法治國方略任重道遠，依法行政仍脫離不了“依權”行政的束縛等。二是系統外：大多數群眾不知道司法行政工作是什么，政府部門包括政法系統其它部門及社會組織許多都不知道司法行政部門具體做什么，表現出的思想傾向：司法行政系統沒有什么具體職能、任務，這種系統可有可無，有的甚至提出撤、并、轉等。這兩種思想傾向嚴重阻礙司法行政事業的發展，制約司法行政職能的充分發揮。針對這兩種思想傾向，只有堅持“十六大”報告中關于加強民主與法制建設，推進民主與法治，實行依法治國的理論為指導，創新思想理念。 （一）充分認識司法行政職能作用。 司法行政職能主要涵括普法依法治理、基層人民調解、監改監教、法律服務、法律援助等主要職能。普及法律宣傳，旨在普遍提高法人和自然人的法律意識和法律素質，提高法人和自然人學法、守法、用法的自覺性，推動社會法制化進程，推進民主與法治。依法治理是依法治國方略全面貫徹落實理論與實踐的要求，是推進民主與法治的戰略舉措。人民調解工作規范規定了人民調解的性質、組織形式、組織網絡、調解人員的性質、調解程序、調解協議書的法律效力及履行等，它在形式上是發揮化解社會矛盾，維護社會穩定的作用，其實質人民調解是社會民主的重要內容，充分體現了人民群眾自選、自主、自治的民主與法治精神，體現了黨和國家政權的本質特征。監改監教從形式上表現為國家強制力對違法犯罪人員的強制改造教育，實質仍是法制精神的反映。法律服務不僅是直接的具體的完善的法制教育形式，而且是依法治理重要的載體，推動普法依法治理的貫徹落實。法律援助為社會弱勢群體及法定的受援人提供社會性法律幫助，體現法律面前人人平等的法制精神和民主精神。只有充分理解認識到司法行政系統職能的作用，我們才能從根本上消除司法行政工作面臨的兩種錯誤思想傾向，確立司法行政工作是促進民主與法治，全面貫徹落實依法治國方略的主要推動力量這樣一種新的思想理念。 （二）充分認識履行司法行政職能主體地位。 司法行政系統是履行司法行政職能的主體，司法行政每個同志都是履行司法行政職能的個體。履行司法行政職能，充分發揮司法行政職能的作用是司法行政系統及每個系統成員義不容辭的責任。這不僅是民主與法制建設的需要、依法治國戰略的需要，也是司法行政工作賦予每個同志的職責要求。司法行政系統內存在的那種思想傾向源于自身存在的忽視履行司法行政職能的主體觀、職責觀。我們要消除那種消極被動的、無所作為的觀念，必須牢固樹立履行司法行政職能的主體觀念、職責觀念，創新理念，并結合司法行政職責、職能及面臨的實際工作現狀，創新作為，努力從困難中、困惑中尋找發揮司法行政各項職能的突破點、突破口，探索新亮點、新天地，找到司法行政工作的新起點、新平臺，這樣才能創造新業績，創造司法行政事業發展的新環境。司法行政工作只有這樣不斷地鍥而不舍地去開拓，才能夠充分地發揮司法行政職能，積極地為民主與法制建設服務，為依法治國方略全面貫徹落實服務。只有這樣才能從根本上消除系統內外存在的兩種錯誤的思想傾向，最終取得黨委、政府及社會的廣泛認同和理解，才能形成履行職能的良好環境，司法行政職能才能得到最大程度的發揮。 （三）充分認識司法行政職能的社會性。 從我們司法行政工作的職責職能、目的意義看，司法行政工作具有廣泛的社會性，這一性質決定了司法行政工作的內容、方式方法必然也具有廣泛的社會性。這就要求司法行政工作必須在各級黨委、政府領導下，充分發揮司法行政組織、協調政府各部門、社會各群體共同參與，推動司法行政工作開展，推動民主與法治，推動依法治國方略貫徹落實的功能作用，也就是說必須充分地組織、協調社會各群體的廣泛參與，共同推動民主與法治，推動依法治國方略的全面貫徹落實，只有這樣司法行政職能才能夠得到充分發揮，凸現司法行政職能的社會性。因此我們要摒棄那種就司法行政而言司法行政的思想傾向，把司法行政系統孤立起來，斷隔與外系統的聯系，忽視外系統對本系統履行司法行政職能的推動促進作用。這是系統外部對司法行政工作產生錯誤思想傾向的根源。因此，我們要充分認識司法行政職能的社會性，這是指導司法行政工作理論要求，也是加強民主與法制建設的實踐要求。 因此可見，要思考如何充分發揮司法行政的職能，首要的是解決認知問題。只有消除認知障礙，我們才能在堅持“十六大”精神指導下創新思維，為司法行政職能充分發揮根植思想基礎，創造動力源。 二、根據民主與法治、依法治國的實踐要求，創新發揮司法行政職能軌跡。 加強民主與法制建設，推進民主與法治，實施依法治國，這既是司法行政工作的理論根據，也是司法行政的實踐目標。司法行政機關必須創新發揮司法行政職能軌跡，實現這一實踐目標。 （一）圍繞目標，創新司法行政工作內容，促進司法行政職能充分發揮。 黨的“十六大”為司法行政工作指明了方向，提出了新的更高要求，我們要有效發揮司法行政部門職能作用，完成時代賦予司法行政工作新目標，當前應緊緊依靠黨委，并結合司法行政工作的實際重點解決好六個方面的問題。 1、大力開展普法宣傳教育。這是發揮司法行政職能的基礎。圍繞“四五”普法“兩個提高，兩個轉變”目標，認真組織“四五”普法規劃的實施，著力提高公職人員的法律素質和公民的法律意識。重點突出四個方面： 一是采用普發法律常識讀本、媒體宣傳、法律講座、法律咨詢、以案釋法等豐富多彩的形式多樣的為群眾喜聞樂見的方式廣泛深入地開展法律宣傳活動。（1）結合農村民主與法制模范村的創建活動，把村（居）民學法、法律考試納入創建范圍，組織村（居）民學法活動，以對村（居）民學法情況考試的形式推動村（居）民學法活動；（2）在廣播、電視臺、報紙等媒體上開設“法治園地”，系統性地、有針對性開展法制宣傳；（3）組織重點普法對象開設法律講座課堂，邀請法學專家授課；（4）舉辦法律“148”廣場咨詢活動；（5）建立律師、法律服務者、公證員擔任各執法單位、市場主體的法律顧問制度，使其在為各主體單位作有償服務的過程中以案釋法的形式開展法律宣講活動。 二是推動建立采用學法考試與公務員評定、執法資格確認、職務任免相結合的制度。公職人員必須系統了解中國法律基本常識，熟悉掌握執法活動的所涉及的實體法知識。每年度系統組織一次學法考試，考試成績與公務員績效評定、執法資格確認、職務任免相掛鉤。考試成績不及格不得評定為稱職公務員，不能獲得執法資格，不得提拔任免，實行一票否決制。以此推動公務員學法，提高公職人員的法律素質和執法水平。同時，在青年后備干部培養過程中開展法律知識培訓活動。 三是在中學教育中增設法律常識課。訂制法律常識課教材讀本、每周開設二至三課時法制課，并組織學法考試，成績納入學生考評中。以此培養學生的法制觀念，加強對中學生的法制教育，提高學生的法制意識。 四是充分發揮政府對市場主體宏觀調控、政策指導的職能。依法對市場主體的經營活動合法性開展監督檢查，以此開展對企業經營業主及其內部管理人員、生產工人的普法宣傳教育活動。 2、努力推動依法行政。這是政府行政部門對社會各領域，各群體依法實施行政管理的重要特征，也是司法行政職能能否充分發揮的關鍵。積極促進政府及各行政執法部門增強法律意識和提高法律素質，嚴格按照“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的原則，嚴格依法辦事，依法行政。重點抓住四個環節：一是協調組織對執法單位的執法活動開展執法監督檢查。推動人大、政協、新聞、社會對行政執法的監督。二是協調組織對執法單位公職人員適用專業法律知識考試。考試不及格的取消其執法資格，離崗培訓。對執法單位執法人員法律知識考試40%以上不及格的暫停其執法活動，進行適用法律知識培訓，督促其提高。三是推動實行執法首長負責制、執法過錯責任追究制。對執法單位發生嚴重執法過錯的，單位主要負責人承擔過錯連帶責任；對執法過錯直接責任人視情節予以責任追究。四是推動建立行政過錯責任庭審制、人民法院庭審與行政執法活動聯系制度。人民法院對行政執法對象投訴的，必須依法受理并依法開展庭審活動依法作出裁定或判決，執法單位必須依法執行人民法院的裁定和判決。 3、維護公正司法。這是發揮司法行政職能的重要一環。司法公正是民主與法制精神的重要標志。法律從業人員要積極參與司法機關的司法活動，維護司法機關獨立的公正司法權力，以維護法律的權威和統一，充分發揮司法行政系統的法律服務參與司法訴訟的功能，推動司法機關嚴格依法辦案，秉公辦案，防止徇私舞弊，執法犯法，維護司法公正。 4、法律維權和法律援助。這是法人和自然人依法維護自身合法權益的根本要求，也是發揮司法行政職能的具體實踐，體現了民主與法制的本質精神。法律面前人人平等，無論是任何組織、法人還是公民個人都具有法律賦予的權利和義務，并依照法律維護其自身的合法權利。為體現法律面前人人平等的精神，切實維護法人和自然人的合法權利不受侵害，司法行政機關應積極發揮法律維權和法律援助的職能，建立統一完善的法律維權中介機構，受理法人和公民的維權請求，指派法律從業人員為申請人提供法律服務或法律援助，以法律切實維護法人和公民的合法權益不受侵害。同時對老、少、困、病、殘等社會弱勢群體及軍人開展法律援助，使他們同樣能夠獲得法律的保護，合法權益依法得到維護。同時，加大對法律援助工作的宣傳，增加對法律援助工作的經費投入，使法律援助成為法律維權的重要渠道，成為黨和政府維護弱勢群體及軍人合法權益的重要窗口。 5、法律服務。這不僅是直接的普法形式，而且是維護經濟秩序，保證經濟良性發展，推進依法治理的重要載體，同時也是司法行政職能重要體現。法律服務市場繁榮與否，能夠突出反映一個地區經濟發展水平和經濟運行質量，更顯示地區的法制秩序和法制化水平。它是經濟建設軟環境的一個重要組成部分，是對外經濟活動的法制文明的窗口。因此，建立完善的充滿活力的法律服務市場，是加強司法行政職能，凸現司法行政功能的重要手段。因此應充分發揮法律服務隊伍在發揮司法行政職能中的積極作用。一是推選律師擔任政府及各行政執法管理部門的法律顧問，引導其參與政府及各行政部門重大的行政、經濟決策活動，發揮其法律專業知識在政府及其行政執法部門行政決策、經濟活動中的積極作用。二是推動法律服務滲入市場主體的經營活動中，這是市場主體合法經營、正常進行經濟活動的法律保證。在為市場主體提供法律服務的過程中，通過法制宣傳，提高經營決策者的法制意識，引導市場主體提高依法經營和依法維權的意識，促使法律服務滲入市場主體的經營活動中，以此來提高市場主體經營活動規范化、法制化。三是廣泛開展依法公證活動。合法公證是審查確認經濟活動和其他社會活動合法性和支持訴訟活動的有效法律手段，是提高法人和自然人法制意識和維權意識，推動依法治理的有效方法。四是推動法律服務成為依法治理的有效載體。 6、基層民主與法制建設。這是依法治理的實質內容，也是加強和充分發揮司法行政職能的主陣地。今年初，司法部、民政部聯合下發了在全國廣泛開展“民主與法制模范村”創建活動的意見，我們應按照8項標準：（1）創建活動組織網絡健全；（2）堅持依法建章立制；（3）普法教育取得成效；（4）民主管理規范有序；（5）村級經濟發展壯大；（6）矛盾調解得力有效；（7）社會治安環境優良；（8）村干部團結廉潔。十項制度：（1）依法治村制度；（2）民主選舉制度；（3）村委會工作制度；（4）村民代表會議制度；（5）村務公開制度；（6）民主評議村干部制度；（7）村干部勤政廉政制度；（8）民主理財制度；（9）村干部年度及離任審計制度；（10）普法教育有制度，全面推動基層民主與法制建設的開展。同時加強基層人民調解工作。人民調解是一項社會主義法律制度，我國《憲法》、《民事訴訟法》和《人民調解委員會組織條例》確立了其法律地位。它在化解民間糾紛，消除不穩定因素和社會矛盾，維護社會穩定中發揮著重要作用，也是依法治理、實現群眾自治及基層民主政治建設的重要內容。因此，要積極探索適應形勢要求科學的人民調解新機制，從配齊配強司法所及基層人民調解委員會人員，加強人民調解員素質培訓，運用激勵政策激發司法干警及人民調解員工作熱情，加強司法所規范化、現代化建設等方面來推動人民調解工作向規范化、科學化、法制化發展。通過民主與法制模范村的創建活動和人民調解工作的加強，凸現和充分發揮司法行政的職能作用。 綜上所述，司法行政職能是包含著以上6個方面有機組成的系統工程。只要我們緊扣這6個系統環節，創新司法行政工作內容，就能有力地促進司法行政職能的充分發揮。 （二）圍繞目標，創新司法行政工作方式方法，促進司法行政職能的充分發揮。 當今時代，科學知識廣泛運用于社會實踐中，我們欲有效發揮司法行政職能作用，實現既定目標，必須積極引用現代科學知識，創新思維、創新作為，只有這樣才能取得事半功倍的效果。司法行政工作就其職能而言是一項長遠的、漸進的社會性系統工作，只有通過充分發揮司法行政組織協調的功能，廣泛組織協調社會各系統、各群體的廣泛參與，保持與各社會系統的廣泛聯系，相互促進，才能產生事半功倍的積極效果。 1、系統內部各部門的相互聯系和促進，是發揮司法行政職能整體功能的內在要求。 普法工作是司法行政工作的基本職能，法律知識的普及宣傳為其它各項職能發揮創造法律素質源體；依法治理不僅促進治理對象法律素質的提高，而且為其它職能的發揮提供物質動力資源；人民調解職能的發揮為其它職能發揮提供生命源泉；監改監教為其它職能發揮提供重要輔助；法律援助為其它職能提供民主與法治的精神力量。由此可見，司法行政系統內各職能部門緊密聯系、相輔相成、互為促進，結合成一個有機整體。因此必須加強系統內各職能部門緊密協作、相互貫通，發揮司法行政系統的整體功能。同時，司法行政系統各職能部門還必須與其它社會系統部門保持密切聯系。如法律援助工作必須與婦聯、法院、民政等部門保持密切聯系；又如，公證工作與社會各個系統密不可分等。 2、司法行政系統與社會各系統緊密聯系，相輔相成。 無論是普法宣傳、依法治理、人民調解，還是法律服務、法律援助、監改監教，都與社會各個部門有著密切聯系，相輔相成。 由此可見，司法行政系統由其職能社會性所決定，與其它各社會系統相互聯系、相互促進，因此，司法行政職能的發揮應積極運用系統理論知識和其它相關理論知識，創新工作理念和方式方法，廣泛有效地組織社會各部門的積極參與，才能使司法行政職能得以充分發揮，整體功能才能夠凸現。 三、運用現代管理知識，創新司法行政隊伍建設和司法行政保障功能，促進司法行政職能的充分發揮。 當前，司法行政隊伍人員、思想素質、技能結構千差萬異，包括管理體制、運行機制也各不相同，人員緊缺，經費緊缺，裝備落后狀況普遍，要保障司法行政職能的充分發揮，必須緊密結合實際，堅持實事求是、一切從實際出發的原則，積極利用現有條件，引用現代管理科學知識，建立系統的目標考核管理獎懲機制和嚴格的制度管理機制，不斷改善人員、裝備、經費保障狀況，研究黨的“十六大”精神貫徹落實過程中產生的新機遇、新挑戰。探索適應時代要求的司法行政新的體制和運行機制，來保證司法行政職能的充分發揮，保證司法行政機關更好地為“三個文明”協調發展服務。 2005年6月18日
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