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建立和完善農村社會保障體系的政策研究

時間：2023-02-24 14:11:17 調研報告我要投稿

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建立和完善農村社會保障體系的政策研究

　　*市財政局社保體系建設課題組

　　“農民富、天下足、農民安、天下穩”，我國是農業大國，農村的穩定和與農業的發展，事關國家的穩定、發展、繁榮和富強，事關我國社會保障體系的健全，因此，加強對建立和完善農村社會保障體系的政策研究，尤為重要，為此，筆者結合自己的工作實踐，就此作些粗淺的探索，以期求能促進我國農村社會保障制度的建設。

　　一、建立和完善農村社會保障體系政策的必要性

　　x、我國農村需要社會保障的現實迫切要求建立和完善農村社會保障政策。眾所周知，我國是一個農業大國、全國大部分人口都生活在農村。長期以來，由于歷史原因，城鄉差別很大，農村發展遠遠落后于城市發展，農民與城市居民相比，幾乎沒有什么保障可言，因此，建立農村社會保障制度已成為當前的一個緊迫課題，而農村社會保障制度的建立，又主要依賴于農村社會保障體系政策的制訂和完善。其二，農村養老問題亟待解決的現實迫切要求建立和完善農村社會保障政策。我國已經步入人口老齡化國家的行列，根據最新統計，我國農村xx歲以上人口已接近x億，占農村總人口的xx%；且每年正以x.x%的速度遞增。傳統的農村家庭養老方式已發生重大變化，過去一對夫婦由三四個兒子供養，現在兩對夫婦則由一對年輕夫婦供養，同時還要負擔一個子女的培養，且隨著工業化發展，耕地面積的大量減少，農村生產力的有限，不少年輕夫婦已無法承擔其養老功能，另一方面，現行農村養老保險政策極不完善，覆蓋面不到xx%，缺少總體設計和政策引導，非常需要我們加快其政策的研究和完善。其三，農民看不起病的現實，迫切要求我們建立和完善農村社會保障政策。隨著聯產承包責任制的推行，農民看病已失去了集體經濟的依托，完全依靠個人進行醫療保障，加之，農村衛生基礎薄弱，全國有三分之一的鄉鎮衛生院勉強維持生存，三分之一的鄉鎮衛生院入不敷出，同時，醫藥費用增長大大超過農民收入的增長，農民看病難，看病貴已成為十分突出的社會問題，不少農民因病返貧、因病致貧，而新型農村合作醫療正剛剛起步，此方面政策功能還比較脆弱，迫切要求我們加快建立和完善農村醫療社會保障政策。

　　x、當前我國農村社會保障政策的現狀，迫切要求建立和完善農村社會保障政策。目前，我國城市已基本形成了統一的覆蓋率較高的社會保障政策體系，初步適應了市場經濟的發展，體現了現代市場經濟的特點，然而在廣大農村，至今還未形成社會政策體系。首先，由于市場經濟發展的影響，過去建立在集體經濟基礎上的社會保障制度已經消失，如農村集體（生產隊）養老制度、農村（大隊）合作醫療制度已不復存在，所以目前農村保障政策正處在新舊制度的交替階段，舊的社會保障政策已經失去作用，新的社會保障政策又沒有完全建立起來，新型的農村社會保障政策體系正處在萌芽狀態，其次，農民對現行農村社會保障政策信任度不高。以新型農村合作醫療政策為例，不少農民對其仍持不信任態度，普遍反映其保障水平低，只有x%大病農民得到真正實患，絕大多數地區的農民門診費用享受不到實惠，如某縣參加新型農村合作醫療的農民每年只能報銷x元錢的門診費用，因而，不少地區的參合率較低，一般只有xx%左右。再次，現行農村社會保障政策缺陷還比較多。最突出的是現行農村社會養老保險政策有四個方面缺陷。①互濟性低。農村養老保險實行的是個人賬戶儲存基金制，個人繳多少，就有多少進入個人賬戶，領取養老金時也就按比例領取多少，完全依賴于個人繳費多少，幾乎沒有相互調劑。②保障水平低。以農村養老保險工作一直走在全國前列的*省為例，至xxxx年底全省積累農保基金達xx億元，占全國保費總額的四分之一，居各省之首，而到達收益期的xx萬農民，每月領取的養老金人均只有xx元，因而農民參保積極性不高，全省只有xxx萬農民參保，占全省近xxxx萬農民的xx.x%。③有些農保政策已經過時，如現行農保政策中的“集體扶持”，隨著分田到戶，生產隊集體形式的消失，已無法做到。④農保基金政策風險大，缺乏新的政策規范。目前，銀行一年期存款利率只有x.xx%，而計入農民個人儲蓄賬戶的利率到x.x%，形成了近x.x個百分點的利差，以*省為例，每年利益損失就達xxxx多萬元，如此長期下去，就會使收支倒掛越來越大，以致于出現無基金兌現的風險。由此可見，建立和完善我國農村社會保障政策非常迫切。

　　x、建立和完善農村社會保障政策是實踐“三個代表”重要思想的需要。落實黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學發展觀的具體行動和迫切需要。這是因為建立和完善農村社會保障政策直接關系到農村生產力的發展，關系到先進農村文化的前進方向，關系到最廣大農民的切身利益。這主要表現三方面：第一，建立和完善農村社會保障政策可以進一步促進我國建成統一的農村社會保障制度。這就意味著廣大農民因年老、疾病等原因喪失勞動能力或失去收入時，就能得到物質保障，從而能維持農民的基本生活，這樣就能維護廣大農民的再生產，促進農村先進生產力的發展。第二，建立和完善農村社會保障政策，是我國農村社會文明和進步的重要體現，它體現了公平、公正、公開、互助、自力等先進文化的特征，這也可以直接促進農村先進文化的發展。第三，建立和完善農村社會保障政策，可以使我國農村社會保障功能進一步擴大。這直接與廣大農民的切身利益息息相關，使廣大農民老有所養、病有所醫、弱有所助、難有所幫的水平得到明顯提高。例如若建立起完善的新型農村合作醫療保險政策，就可以使廣大農民徹底擺脫因病致窮，因病返窮的困惑。所有這些都是足以證明，建立和完善農村社會保障政策，是實踐黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學發展現的需要。

　　二、建立和完善農村社會保障體系政策的可行性

　　x、我國穩定增長的經濟形勢為建立和完善農村社會保障體系政策提供了物質基礎。近年來，我國國民生產總值每年都增長x%以上，財政收入增長幅度更大，每年都以高于GDPx—x%速度為國家財政積累財力，農業生產也連續多年獲得豐收。這說明，我國國民經濟持續穩定增長，從而為我們建立和完善更優越的農村社會保障政策，提供了雄厚的物質基礎。事實也正是這樣，只要我們以財政收入總額增長的x%—x%就基本上能解決農村社會保障制度對資金的需求。即使考慮財政支出也同樣增長的因素，在財力上依然是可行的。因為我們當前的財政支出結構并不合理，存在著支出越位與缺位的問題，而最大的支出缺位就是社會保障支出不足，所以通過優化財政支出結構，不僅能解決支出增長的問題，而且還能增加對社會保障的投入，所以，持續增長的經濟形勢，為我們建全和完善農村社會保障體系政策，奠定了堅實的物質基礎。

　　x、比較健全的城鎮社會保障體系政策為建立和完善農村社會保障體系政策提供了經驗借鑒。改革開放以來，我國就初步形成了以養老保險、醫療保險、失業保險和城市居民最低生活保障制度為主要內容的，適應社會主義市場經濟基本要求的城鎮社會保障體系政策框架。xxxx年，國務院發布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的規定》，統一了全國企業基本養老保險政策。xxxx年，為加大城鎮職工基本養老保險基金管理和調劑力度，確保基本養老金按時足額發放，國務院下發了《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，同年，國務院又發布了《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，明確了我國城鎮職工基本醫療保險制度的模式和改革方向，xxxx年，國務院又發布了《失業保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》，近年來，國務院又發布了《工傷保險條例》、《社會保險費征繳條例》等。這表明我國已經建立了比較系統的關于城鎮社會保障體系的政策法規，從而為我們建立和完善農村社會保障體系政策，特別是為農村社會保障制度的立法、行政管理、基金管理等積累了豐富的實踐經驗，使我們制定一系列農村社會保障政策有了成功借鑒。

　　x、農民思想素質的不斷提高，為建立和完善農村社會保障政策輔設了道路。隨著我國精神文明建設的不斷加強。廣大農民思想素質日益提高，這對我們建立和完善農村社會保障政策十分有利。首先，農民社會保障意識不斷增強。他們迫切要求實現社會保障。不少地區農民已從不愿意參加社會保險，向渴望參加社會保險、自覺參加社會保險方面轉變，以蘇州市為例，參加農村養老保險的農民已達農村總人口的xx%，農民參加新型農村合作醫療的積極性更高。以我們東臺市為例，去年參加新型農村合作醫療的農民為xx萬，參合率為xx.x%，今年已增加到xx萬人，凈增加xx萬人，參合率已達xx.x%。其次，農民開放意識進一步增強，廣大農民不再閉門種田，農忙在家種田、農閑外出打工的的人越來越多，這不僅使農民與城鎮有了直接接觸，而且使農民知識面有了進一步拓寬，了解到有關城鎮保障的許多政策和知識，更重要的是農民講真話、講實話的能力和表達水平也大大提高，這為開展農村調查研究，完善農村社會保障政策，提供了極為有利的條件。再次，農民互助互濟精神進一步增強。一人有難，眾人幫，一村受害，千村助已成為當今農村新時尚，這對我們推進和完善以“個人繳費為主、社會、政府資助為輔”的農村社會保障政策體系，輔設了道路，有助于消除“完全依賴政府實施社會保障”的思想障礙。

　　三、建立和完善農村社會保障體系政策的原則

　　為了使我國農村社會保障政策具有較強的前瞻性、合理性、可行性，在建立和完善農村社會保障體系政策上，應該遵循以下幾個原則。

　　x、堅持地區差異原則。社會保障制度提供的保障水平要與經濟發展水平相適應，這是制定和完善農村社會保障政策的經驗總結。由于我國地域遼闊，不同的地區經濟發展水平差距很大，因此不同的地區應建立不同程度的社會保障政策，社會保障模式也應因地制宜：經濟較發達的地區保障程度較高，以農村合作性的保障為主；欠發達地區保障程度可較低些，以地方政府的保障為主。

　　x、堅持城鄉分治的原則。城鄉分治一直是我國的特色，這種狀況在建立和完善農村社會保障體系政策中也應得到體現，因為在城鎮和農村地區建立社會保障制度所面臨的背景是不同的。城鎮地區職工對土地不存在任何產權，其生活依賴于所在的單位，在市場經濟環境下，當單位不再為其提供保障的時候，由政府提供社會保障是必然的，否則他們將失去生活來源。在農村地區，農民對土地擁有經營權、收益權等，土地可以為農民提供一定程度的保障。由于城鄉居民對土地的產權背景存在的差異，因此，建立和完善農村社會保障政策顯然與目前正在建立和完善的城鎮社會保障政策是有所區別的：城鎮地區的社會保障體系以政府為主體，農村地區則可以根據具體情況而定：以政府為保障主體或建立合作性的社會保障機構，尤其是在經濟較發達的地區，所建立的社會保障體系應以農村集體為主體。

　　x、堅持不搞“一刀切”原則。就是堅持由無到有，逐步完善，保持政策連續性的原則。建立和完善農村社會保障體系政策是一項十分復雜的系統工程，涉及到社會各方面，尤其是事關農民的切身利益，處置不當，步驟不妥，容易引發社會矛盾。另外社會保障的實踐也證明，一項社會保障政策是否成功有效，必須經過一段時期的實踐檢驗，才能看出它是否符合農村實情，是否符合廣大農民的意愿，是否能促進農村、農業的可持續發展。因此，我們不管制定單項的農村社會保障政策，還是對農村社會保障體系政策的完善，都要注意政策出臺的時機和農村各方面的承受能力，注意先出臺暫時沒有、急需的農村社會保障政策，同時又要注意保持有關農村社會保障政策的相對穩定和各項政策的銜接配套，注意分期制定，逐步完善，平衡過渡。

　　x、應處理好“養窮人”與“養懶人”關系的原則。從發達國家社會保障制度執行的效果看，它在為低收入者提供生活保障、維持社會穩定以及縮小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社會保障的保障標準過高，也會帶來一些負面的問題，導致社會和經濟效率的損失，國家財政負擔過重。在設計我國農村社會保障政策過程中，借鑒別國的經驗與教訓是非常必要的。如果社會保障的程度較高，顯然會導致勞動供給的大幅減少，而且從中國的實際情況看，由于需要保障的農村人口很多，且受到政府財力的限制，既不可能也沒有必要提供高標準的保障制度，因此，每一項農村社會保障制度都應有一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同時又不會出現養懶人的現象。

　　四、幾項具體農村社會保障政策的設計思路

　　x、農村養老保險制度。總的政策思路是繼續保持以家庭養老和土地養老為主，社會、集體資助，國家政策扶持，如利息補償、免稅、適度財政介入，對特殊群體在繳費環節上予以適度補助的農村社會養老保障制度政策取向。具體講：

　　⑴參保范圍。制度建立初期參保范圍為小城鎮和農村有條件的地方，再逐步向農村其他地區推進。參保對象為xx—xx周歲的農民，包括進城務工人員、小城鎮農轉非人員、鄉鎮企業從業人員、農村工商個體戶、專業戶、被征地農民等。

　　⑵運行模式。由于我國農村社會保障定位在基本養老保險方向上，因此，其運行模式應選擇“待遇確定型”與“繳費確定型”相結合的混和模式。個人繳費、社會（集體）資助、政府補貼均計入個人繳費賬戶。基本養老金包括基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分。到領取期，個人繳費賬戶存儲額分為兩部分，一部分進入基礎養老金專戶，另一部分進入個人養老金專戶。到領取期，個人繳費賬戶存儲額達到規定的積累總額，并劃入基礎養老金專戶，即可享受基礎養老金；個人繳費賬戶存儲額劃轉基礎養老金規定積累總額后，余下部分進入個人賬戶養老金專戶按年金形式發放個人賬戶養老金。這樣的政策設計，使個人多繳的多得、少繳的少得，有利于激勵農民早參保、多投保。繳費基數、繳費年限、繳費費率、繳費比例由地級市或地級市以上人民政府測算確定。

　　⑶要與原“農保”政策銜接。已按原“農保”政策參保，且已領取養老金的，仍按原政策執行；已按原“農保”政策參保未領取養老金的，但屬于尚未具備條件實現上述新政策的，暫按原政策執行，待條件成熟后，再過渡到新政策；已按原“農保”政策參保，未領取養老金的，且屬于有條件的，可以全部過渡，執行新政策。

　　x、農村醫療保障制度。針對我國農村地區和農民個人家庭差別較大的實際，農村醫療保障制度體系的政策取向主要體現多層次特色。即由新型農村合作醫療、醫療救助、醫療保險三部分政策組成。其中：新型農村合作醫療制度政策是主體，并將醫療救助納入新型農村合作醫療，醫療保險則針對部分農村人群實行。

　　⑴新型農村合作醫療制度。其政策取向為政府組織、引導和財政支持，農民自愿參加、個人、社會（集體）、政府多方負擔，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。它具有以下特點：①強調農民自愿參加，個人繳費比例為三分之一，一般為xx—xx元/人；②政府補助占三分之二比例，xx元—xx元/人，由中央、省、市、縣、鄉五級政府按比例資助，其中，中央和省級政府補助是大頭，在有的省區，經濟不發達的鄉鎮不負擔，社會資助不受比例限制，有多少，就補充多少保險基金；③實行住院補償為主，門診補助為輔，門診補償比例不超過個人繳費部分；④以縣為統籌單位，建立相應的組織協調機構、經辦機構和監督管理機構；⑤合作醫療基金實行財政專戶管理、封閉運行。

　　⑵農村醫療救助制度。醫療救助政策取向為政府支持下，依靠社會資金如慈善資金、幫困資金等建立的，主要面向農村特殊困難群眾的醫療救助，納入農村合作醫療體系，由新型農村合作醫療經辦機構負責實施的一種救助制度。救助對象包括農村五保戶、低保對象、享受xx%救濟費的xx年代精簡退職職工、農村優撫對象、困患大病導致生活特別困難又無自救能力的農村居民。醫療救助形式主要有兩種，一是資助農村五保戶、低保戶等特殊困難群眾參加當地新型農村合作醫療，享受合作醫療待遇；二是對因患大病，經新型農村合作醫療補償后，個人負擔醫療費用過高影響家庭基本生活的上述醫療救助對象，給予適當的資金救助。具體救助比例及標準由縣級人民政府確定。

　　⑶農村醫療保險。對具備經濟條件的農民，主要指農民工、鄉鎮企業職工、個體工商戶、納入城鎮醫療保險體系管理。其具體政策與城鎮職工醫療保險政策并軌。

　　x、農村最低生活保障制度。農村最低生活保障制度是政府對陷入貧困的農村居民，實施最低生活保障的一種社會保障制度，其政策取向為“低標準起步，小范圍保障，逐步推進完善”，堅持政府保障與社會幫扶相結合、鼓勵勞動自救的方針政策。保障對象為：①失去勞動能力、無收入、無生活來源，也無家庭依靠的老年人、殘疾人、未成年人；②生活在農村最低生活標準以下的家庭或個人。其最低生活保障標準按照當地維持農村居民基本所必需的衣、食等費用確定，由縣級人民政府民政部門會同財政、統計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并報上一級人民政府備案后公布執行。③農村居民最低生活保障所需資金列入各級財政年度預算，實行專戶管理、專款專用，同時廣泛動員社會各級為農村低保工作提供捐贈、資助，逐步建立多元化籌資機制，以增強保障能力。④對農村低保對象實施動態管理，村民委員會、鎮人民政府每季都要對農村低保對象的生活來源進行復查，對已不符合條件的，立即報經縣級民政部門批準，停止發放保障金，并收回或注銷其低保對象證件，對仍符合條件的，但其家庭收入發生變化的，按程序辦理減發，增發保障金的手續，在發放上應實行金融部門代發的社會化發放制度的政策。

　　x、農村社會救濟制度。農村社會救助制度原來由五保戶供養制度、臨時救濟制度、自然災害救濟制度，特困戶定期、定量救助制度，農村醫療救助制度等部分組成，因特困戶定期、定量救助制度，已演變為最低生活保障制度，農村醫療救助制度已納入新型農村合作醫療制度，故現行農村社會救濟僅剩下農村五保戶供養制度等三項制度。其政策取向為堅持公平與效率、合理確定救助對象、科學劃分標準，突出救助重點，采取政府救助與社會互助相結合，生活救助與扶持生產相結合，定期救助與臨時救助相結合的方式和方法。具體講：

　　⑴農村五保戶供養制度。在政策上應由“分散型”向“集中供養型”轉變。以*省為例，主要加快三方面政策的制定和完善。一是加快實施“關愛工程”擴大鄉鎮敬老院供養規模配套政策的制定和完善，力爭三年內使集中供養率由原來的xx%提高到xx%；二是加快農村五保戶保障資金籌集機制政策的制定和完善，增加市以上財政的投入，以適應調整農村五保戶供養標準的需要；三是加快農村敬老院管理制度的制定和完善。著重加強理順鄉鎮敬老院管理體制、人員供給渠道、內部管理機構方面政策的制定和完善。

　　⑵臨時救助制度。其政策設計主要從兩方面入手。一方面規范臨時救助對象。其對象為因病、因錢、因突發事件等原因，造成基本生活出現臨時困難的農村家庭人員；雖已享受了優撫及其他特殊救助待遇，但仍因突發原因，造成基本生活出現臨時困難的農村家庭也應列入臨時救助對象。另一方面規范救助程序。臨時救助對象也應由本人提出申請或經村民小組提名由村委會召開村民代表評議后，張榜公示x天以上，廣泛聽取群眾意見，無鄉鎮政府審核、縣級民政部門初審后，再次張榜公示x天后，報異議后再報縣級民政部門批準確認為臨時救助對象，救助標準改由過去的固定補助為根據具體實際情況確定。

　　⑶自然災害救濟制度。這方面我國過去已制定了不少政策。今后應著重對現有政策加以完善和補充。一是完善自然災害核實政策，建立健全民政為主、財政參與、信息透明、科學準確。核實災情的政策；二是完善自然災害救濟資金管理政策。一方面建立健全救災資金力足受災地區自籌、分級負擔的政策；另一方面建立健全救災資金專戶或專賬管理，實行直接支付，以及對截留、挪用救災資金處罰進行細化的政策。三是建立健全救災物資政府采購，發放和強化監督管理的政策。

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